原创《我国无人承受遗产归属主体的立法构建基于十省市问卷调查的分析》
该文是关于问卷调查类硕士学位论文范文与遗产和问卷和立法相关硕士学位论文范文。
曹贤信,曾瑞玉
[摘 要]在无人承受遗产的情形下,也应当推知被继承人的意志.这种推知需要实证数据的支撑.由实证调研数据所推知的被继承人意志是实现社会公益之意愿.社会公益不等于公共所有.归公并非必然应归国家所有或集体所有制组织所有,而应当服务于社会公益.集体所有制组织涉及的仅仅是特定多数人的利益,其无法实现无人承受遗产的社会公益之目的.虽然国家形式上能实现无人承受遗产的社会公益之目的,但国库才是国家在民法上的适格主体,国家应当以国库的名义成为无人承受遗产的归属主体.立法上,无人承受的遗产应归区县国库所有,专款用于扶助孤寡老人、孤残儿童、优抚对象、特困学子等.
[关键词]无人承受遗产；被继承人意志；社会公益；国库
[作者简介]曹贤信,赣南师范大学应用法学研究中心主任,副教授,硕士生导师,法学博士后；曾瑞玉,赣南师范大学应用法学研究中心科研人员,江西赣州341000
[中图分类号] D923.5
[文献标识码]A
[文章编号]1004- 4434(2018)04- 0118 -09
只要有财产继承存在,就有可能出现无人承受遗产的情形.所谓无人承受遗产,是指在继承开始后,在法定期限内,没有人依法继承或者接受遗赠的被继承人的遗产[1].无人承受遗产制度是我国《继承法》在遗产处理上的兜底性制度.《继承法》第三十二条规定：“无人继承又无人受遗赠的遗产,归国家所有：死者生前是集体所有制组织成员的,归所在集体所有制组织所有.”该条的目的在于确定无人承受遗产的最终权属,规范财产继承秩序,以加快遗产的合理流转且发挥遗产的效用.就应然而言,即使立法上尽量扩大法定继承人范围,同时尽量扩大无人承受遗产的酌分请求权人范围,也不能完全杜绝无人承受遗产情形的出现.因此,本文要探讨的核心命题“无人承受遗产的归属”实际上是指“无人承受遗产的最终归属”①.综观国外立法,无人承受遗产一般归公,但具体归属主体并非完全一致,由此决定了与其配套的规范体系（如遗产管理、公告程序）也有所不同.在此有必要深思的是,我国《继承法》第三十二条所确定的“国家”和“集体所有制组织”作为无人承受遗产的归属主体具有多大合理性和可行性？确定归属的依据是被继承人意志之推知还是其生前身份？本文拟以我国十省市实证调研数据为基础②,试图探知被继承人的意志,再以此为依据分析我国《继承法》第三十二条存在的核心问题,并探索相应的立法问题,为我国正在编纂的民法典继承编提供有益思考.
一、无人承受遗产情形下被继承人意志的推知可能——基于我国十省市实证调研数据
自由价值是继承法的根本价值,由继承法的自由价值与本质属性所决定,尊重被继承人意志原则应当为继承法的基本原则,它贯穿于继承法始终[2].继承法中应当把被继承人意思的推知确立为无遗嘱继承制度的原则,同时在条文规范的设置中尽可能使这一原则具体化[3].即便在无人继承又无人受遗赠的情形下,也应当推知被继承人的意志.这种推知不能凭空捏造,需要有实证数据予以支撑.为保证实证数据的准确性,就必须进行区域性,及至全国性的民众继承观念和继承习惯调查.
（一）城镇居民无人承受遗产归属的民众观念及其理由①
调查问卷统计结果显示,被调查民众选择最多的是“国家”（占34.38%）：其次是“不是继承人的其他亲属”（占24.66%）：再次是“死者生前所在地民政部门的社会福利机构”（占19.08%）：也有9.83%被调查者认为“死者生前所在的居委会”作为归属主体更合适：还有少数被调查者认同归属于“死者生前所在地的国库”（占8.59%）.除此之外,被调查者中也有一些其他的想法,比如“归照顾过甲的人”“归负责安葬甲的单位或个人”“归当地民政部门”,分别占被调查者总数的3.28%、0.16%、0.02%.由此可见,在大多数被调查民众的继承观念中,城镇居民死亡时无人永受遗产的归属主体主要是“国家”“不是继承人的其他亲属”及“死者生前所在地民政部门的社会福利机构”.
统计结果同时显示,在给出选择理由的被调查民众中,认同“国家”的主要理由是“甲的遗产没有人继承,为规范财产秩序,甲的遗产只能归国家所有,同时这也与部分国家的做法相一致”,持这种立场的占13.06%：认同“不是继承人的其他亲属”的主要理由是“甲的其他亲属是甲最为亲近的人,甲的遗产归其他亲戚所有,符合情理”,持这种立场的占11.43%：认同“死者生前所在地民政部门的社会福利机构”的主要理由是“民政部门的社会福利机构具有公益性质,能有效发挥其价值”,持这种立场的占7.02%：认同“死者生前所在的居委会”作为归属主体的主要理由是“甲的遗产归甲生前居住地的居委会,因该地是其生前居住的地方,符合民众的习俗观念,且有利于当地的发展”,持这种立场的占1.42%：认同“死者生前所在地的国库”的主要理由是“有利于遗产的清算、管理和利用”,持这种立场的占3.36%：认同“归照顾过甲的人”“归负责安葬甲的单位或个人”“归当地民政部门”的主要理由是“甲的遗产归照顾过甲或者负责葬甲的单位或个人,因其帮助过甲,应给于其圆报”,持这种立场的仅占0.60%.
（二）农村居民无人承受遗产归属的民众观念及其理由②
调查问卷统计结果显示,被调查民众选择最多的是“不是继承人的其他亲属”（占25.98%）：其次是“死者生前所在地的国库”（占20.32%）：再次是“死者生前所在地民政部门的社会福利机构”（占19.13%）,选择“死者生前所在的村委会”(占15.30%),其他主体的选择都比较少,占比都在10%以下.由此可见,在大多数被调查民众的继承观念中,农村居民死亡时无人承受遗产的归属主体主要是“不是继承人的其他亲属”“死者生前所在地的国库”“死者生前所在地民政部门的社会福利机构”.这些数据与城镇被调查民众对城镇居民死亡时无人承受遗产归属主体的选择大致一致.由于被调查民众中的农民人数多于其他职业人数,他们受传统宗族观念影响更大,因而选择“不是继承人的其他亲属”的比例最大.值得指出的是,与上一题相比较,由于本题未给出固定选项“国家”,只有1.20%的被调查民众将“国家”作为“其他”选项予以勾选,因而导致选择“国家”的人数明显低于选择“国库”的人数.由于同时存在“国家”和“国库”这两个选项,被调查民众可能对两者缺乏区分,因而导致选择“国家”的比例高达34.38%.
统计结果亦显示,在给出选择理由的被调查民众中,认同“不是继承人的其他亲属”的主要理由是“甲的其他亲属是甲最为亲近的人,甲的遗产归其他亲戚所有,符合情理”,持这种立场的占10.15%：认同“死者生前所在地民政部门的社会福利机构”的主要理由是“民政部门的社会福利机构具有公益性质,能有效发挥其价值”,持这种立场的占2.75%：认同“死者生前所在地的国库”的主要理由是这样更“符合法律规定,更公正合理”,持这种立场的占1.73%：认同“死者生前所在的村委会或村民小组”的主要理由是“甲生前居住地的村小组或村委会是其生前主要生活场所,将无人承受的遗产归属于死者生前所在的村委会或村民小组,符合民众的习俗观念,且有利于当地的发展”,持这种立场的占4.62%：认同“照顾过甲的人”和“负责安葬甲的单位或个人”的主要理由是“因其帮助过甲,应给于其回报”,持这种立场的占0.98%,认同“归属于国家”的主要理由是“归属于国家,符合法律规定,更公正合理”,持这种立场的占4.13%.
（三）由实证调研数据所推知的被继承人意志
遗产的归属即产权界定是继承法所要追求的首要制度目标.马克思对继承的性质曾作过这样经典的表述：“继承并不产生这种把一个人的劳动果实转移到别人口袋里的权利——它只涉及到具有这种权利的人的更换问题.同所有一般的民法一样,继承法并不是一种原因,而是一种结果,是从现存社会经济组织中得出的法律结论,这种经济组织是以生产资料即土地、原料、机器等的私有制为基础的.”[4]也就是说,从本质上讲,继承并不是简简单单的财产流转关系.继承权的取得主要是基于血缘关系和婚姻关系这两种身份关系阎,而“家庭扶养”与“被继承人意志”是确定遗产归属的主要依据.无论遗嘱继承（包括遗赠扶养协议）还是法定继承,都体现了实现家庭扶养功能昀目的,也都体现了被继承人的意志（体现方式有所不同）.依遗嘱及遗赠扶养协议确定的遗产,必然是被继承人意志的体现.法定继承是比遗嘱继承更为古老的一个制度,其体现的实际上是对被继承人意志的一种推定,因为“人莫不爱其子孙,故推测死者之意思,基于其亲子之爱情,生存中所有之财产,于其死后,必不欲遗之于他人,而望其子孙能继承不替也”阎.而作为一种无人承受的遗产,已经不存在血亲以及姻亲,即家庭已经不复存在,那“家庭扶养”的立法依据自然消失,但“被继承人意志”的立法依据依然要遵守.也就是说,在解决无人承受遗产的归属问题上,被继承人的意志推知是一条主线.
通过上述调查统计数据的分析,我们认为：第一,在被调查民众的观念中,无人承受遗产的归属并不是以被继承人的生前身份作为依据的.除“国家”和“集体经济组织”以外,被调查民众认同的归属主体尚有其他.第二,在被调查民众的观念中,虽然选择“不是继承人的其他亲属”的比例较高,且有少数被调查民众在固定选项外提出应当“归照顾过甲的人”或“归负责安葬甲的单位或个人”,但这些数据（前三项合计比例占“城镇居民无人承受遗产归属的民众观念”的28.1%,占“农村居民无人承受遗产归属昀民众观念”的27.65%）只是表明被调查民众不希望无人承受遗产成为真正的无人承受遗产,而希望扩大法定继承人范围和酌分请求权人范围.事实上,这种“朴素愿望”终究不太可能达成,现实中无人承受遗产的情形仍会出现,何况法律也不能穷尽法定继承人范围和遗产酌分请求权人范围（当然,这两个范围是确定无人承受遗产归属的前置处理程序问题,本文不表,相关数据暂且忽略）.第三,在观念的理由上,除前述三项暂且忽略的数据以外,被调查民众考虑更多的是如何以社会公益的方式公平地确定无人承受遗产的归属.例如,当城镇居民死亡后出现无人承受其遗产时,被调查民众（按占比从高到低依次排序）选择“国家”的理由是“规范财产秩序”：被调查民众选择“死者生前所在地民政部门的社会福利机构”的理由是“具有公益性质,能有效发挥其价值”：被调查民众选择“死者生前所在的居委会”的理由是“符合民众的习俗观念,且有利于当地的发展”：被调查民众选择“死者生前所在地的国库”的理由是“有利于遗产的清算、管理和利用”.当农村居民死亡后出现无人承受其遗产时,被调查民众（按占比从高到低依次排序）选择“死者生前所在地的国库”的理由是“更公正合理”：被调查民众选挥“死者生前所在地民政部门的社会福利机构”的理由是“具有公益性质,能有效发挥其价值”：被调查民众选择“死者生前所在的村委会”的理由是“符合民众的习俗观念,且有利于当地的发展”.总而言之,对于无人承受遗产的归属问题,被调查民众选择比例最高的是“国家／国库”与“社会福利机构”,他们所给出的选择不是依据公共所有的划分,也不是依据被继承人的生前身份,而是依据社会公益.被调查民众的想法就体现或代表了潜在的被继承人的意志.也就是说,由实证调研数据所推知的被继承人意志是实现社会公益之意愿.事实上,任何时代的立法都无法回避无人承受遗产的归属问题.不管是唐令中规定的“无女均入以次近亲,无亲戚者,官为检校”①,还是宋代法规定的“自陈官给公凭”②,抑或是明清立法中的“无女者,听地方官详明上司,酌拨充公”③,户绝财产最终都归于国库,但是“也像唐令的‘官为检校’、清代法的‘酌拨充公’的文字所显示的,看来并非划进国有财产,而是应该采用适当的官府之手充作公益的方法”.无人承受遗产如何处理,攸关债权人及社会公益[8].因此,无人承受遗产的归属立法应尽可能遵循被继承人可能的意志,以服务于社会公益①,实现遗产的价值.
二、社会公益≠公共所有——对我国《继承法》第三十二条的反思
社会公益是社会公共利益所在,也是社会公众的福祉所在[9].在我国传统上,以国家、家族为本位的家国同构强调国家利益、家族和集体利益,以国家利益、集体利益为表征的公共利益处于神圣的地位,个人利益长期被漠视,其生存和发展被压缩在极小的空间[10].长期以来,受政治经济制度以及思想文化的影响,我国对社会公共利益的界定很狭窄,甚至将其与公共所有（归国家所有或集体所有制组织所有）对等,认为维护了公共所有就是维护了社会公共利益.
（一）归公并非必然应归国家所有或集体所有制组织所有
纵观当代各国关于无人承受遗产归属主体的立法例,主要有三种：一是将国家（或国库）或地方自治团体作为最后顺序的法定继承人,遗产管理人被视为法定继承人的代表.采此立法例的有德国、瑞士等国.德国民法明确规定国库为法定继承人②.瑞士民法于继承人部分开宗明义,规定国家是除了血亲继承人以及配偶之外的第三类法定继承人③.二是将无人承曼的遗产视为法人的前提下规定最终遗产的归属主体.日本民法承认继承人存在不明时,视为财团法人,遗产管理人被视为遗产法人的代表：如将来继承人出现,则视该法人不曾存在,但不妨碍管理人于其权限内实施的行为的效力④.三是规定由被继承人继续承受遗产,设定遗产管理人.英美法系国家就采用这种立法例,将遗产管理人视为被继承人之人格代表,即为管理、清算继承财产为目的设立信托,由死者继续承受遗产,而遗产管理人则作为遗产的信托所有人,由其以此种资格管理遗产[11].这三种立法例皆是以无人承受遗产的性质认定以及遗产管理人法律地位的确定进行立法安排的.相比于上述三种域外立法例,我国《继承法》第三十二条关于无人承受遗产归属问题的立法具有特殊性.我国《继承法》第三十二条虽没有明确规定无人承受遗产的性质,但显然采用的不是将遗产管理人作为死者的人格代表的立法例.《继承法》《民法通则》和《民法总则》都未将无人承受遗产规定为法人,也无其他相关的法律条文将无人承受遗产视为财团法人,因此采取的也不是日本所采用的立法例.
我国《继承法》第三十二条对这一问题的立法例不同于以上域外立法,而是在特定的历史环境下参照《苏俄民法典》所有制立法倒的产物.在废除民国政府的《六法全书》之后,1949年以来新中国民法全盘接受苏联民法,苏联民法思想和传统一直产生着巨大的影响.我国《继承法》就有存在这种情形.《苏俄民法典》第五十二条把财产分为国家财产、合作社财产和个人财产.相应地,所有权就有三种,即国家所有权、合作社集体农庄所有权和个人所有权.按照苏联民法的规定,产生国家所有权的方法是多种多样的,具体包括：依国有化和私有化的强制程序没收资产阶级的私有财产：社会主义的扩大再生产：组织和公民应缴纳的税收和各种依法征收的赋税和关税：国家机关在国内所实施的法律行为：对外贸易：根据国际文件取得财产：征用：没收：财产因法律行为被认定无效而转移为国家所有：没有精心管理的财产可以移归国家所有：无主财产归国家所有：拾得物也是产生国家财产的可能来源；埋藏物；无人继承的财产；遗嘱；等等[12].由此可见,我国《继承法》第三十二条将无人承受的遗产分为国家所有、集体所有,就是参照《苏俄民法典》三种类型财产所有权的产物.
我国这种立法例已经不适应现有国情.自实行家庭联产承包责任制以来,1982年《宪法》确立了“个体经济是社会主义公有制经济的补充”.1988年《宪法修正案》第一条规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展.私营经济是社会主义公有制经济的补充.”1993年《宪法修正案》第七条规定：“国家实行社会主义市场经济.”1999年《宪法修正案》第十六条规定：“在法律范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济,是社会主义市场经济的重要组成部分.”2004年《宪法修正案》第二十一条规定：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法权益.国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展,并对非公有制经济依法实行监督和管理.”2004年《宪法修正案》第二十二条规定：“公民合法的私有财产不受侵犯.国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权.”通过《宪法》修正案的演变可以看出,法律和宪政发展也是不断强化对私有财产的保护,而且对私有财产的保障不再局限于生活资料如收入、储蓄等,而是将生产资料和生活资料置于同等重要的位置.而我国《继承法》是1985年颁布施行的,是在当时公有制经济以及集体经济发展的时期制定的.这种立法不是市场经济国家（地区）民法的立法惯例.依据当时我国公有制经济条件所制定的归属制度在当时确实具有一定的优越性,但当下则不然.
我国这种立法例也是长期以来受“国家本位”思想的影响.我国从1949年新中国成立到1979年的计划经济时期,在科学社会主义理论的指导下,在反思资产阶级个人利益本位的基础上强化了传统的国家（集体）本位观,形成了以国家为中心、国家利益至上、国家决定一切的国家利益本位观,国家全面干预经济社会生活,社会和个人缺乏自身的独立性.在此基础上,社会利益绪构简单而单一,只有高度统一的国家利益、集体利益（或单位利益）形态,利益差别模糊乃至消失,此即一元化利益结构.于是,当遗产出现“无人承受”时,我国《继承法》第三十二条就自然直接规定归属于“国家”或“集体所有制组织”.这种立法思路也体现在《物权法》第一百一十三条关于“自发布招领公告之日起6个月内无人认领的遗失物归国家所有”的规定上.我国民事立法不承认民事主体先占取得无主财产的所有权,却赋予国家和集体所有制组织享有这项权能,这有悖于《宪法》平等保护国家、集体、私人所有权的法律理念,难以体现对社会公共利益的维护.这种先占主义的立法思路也值得检讨.因此,这里需要强调的是,无人承受遗产归公并不是必然归公共所有（归国家所有或集体所有制组织所有）,而是应以服务于社会公益为目的的归公（见后文分析）.
（二）集体所有制组织无法实现无人承受遗产的社会公益之目的
虽然目前学界对社会公共利益的概念没有形成统一界定,但可以从社会公共利益的特征对其进行界定.社会公共利益具有客观性、普遍性、必要性、整体性、相对性、公共性、保障性、公正性、动态发展性、权力制约性的特征.其中最主要的两个特征是普遍性和公共性.社会公共利益的昔遍性是指公共利益是由这个社会上不特定的多数人所共同享有的一种利益.具体而言,社会公共利益不同于其他服务单个客体的利益,其并不针对单个社会主体,而是服务于整个社会的健康发展.而社会公共利益的公共性是指公共利益具有地域的广泛性、受益对象的广泛性的特征.从普遍性和公共性这两个特征出发,由于集体所有制组织具有地方性,在范围上与地域上都过于狭隘,所涉及的并不是不特定多数人的利益,而是这一集体内特定多数人的利益,因此其存在的目的并不是为了社会公共利益,即该特定多数人的利益不属于社会公共利益的范畴.
在无人承受遗产的情形下,集体所有制组织若依据先占主义取得遗产所有权,这只是被继承人的集体所有制成员身份影响的后果,与社会公共利益毫无关联.4.62%的被调查民众之所以选择“集体经济组织”的代表组织“村小组或村委会”,其理由是“该地是其生前主要生活场所,符合民众的习俗观念,且有利于当地的发展”.据此判断,这种理由更多强调的是将无人承受遗产用于当地经济发展.不管以何种方式实现当地经济发展,无人承受遗产仍摆脱不了被用于特定多数人利益的“命运”.至于没有具体内涵的“民众的习俗观念”是不是与社会公共利益有关呢？答寨同样是否定的.但可以肯定的是,这种“民众的习俗观念”绝不是对公序良俗的道德弘扬,只不过是狭隘利益观“肥水不流外人田”的潜意识作祟.现实中,如果过于强调集体所有权,则有时会与当地农民合法利益之间产生界分不清的问题,以致于发生各种矛盾冲突.若无人承受遗产归集体所有制组织所有之后,这块“肥肉”如何瓜分必然也会成为村民之间的烦恼.正是由于这点,被调查民众选择“死者生前所在地的国库”的比例高达20.32%.既然我国《继承法》第三十一条规定了遗赠扶养协议制度,那么集体所有制组织或村民完全可以在公序良俗的光环下做个有权利意识的“好人”,而不是在无人承受遗产的“不劳而获”阴影下“捡漏”.
事实上,集体所有制组织已“名存实亡”.在改革开放之前,集体所有制组织承担着重要的经济职能,有着具体的经济组织形式,例如生产小组、生产大队、乡镇公社等.改革开放之后,集体所有制组织本身的经济职能已经消解了,但名义上由村民委员会代为行使.《民法总则》显然也认识到了集体所有制组织已名存实亡的问题,该法第一百零一条规定“未设立村集体经济组织的,村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能”.从实质而言,村民委员会一般不是集体所有制组织本身,由它们承受本来就无人承受的遗产或代为行使法定继承人的权利在立法上都是不可行的.我们认为,在市民社会和政治国家的二元对立模式里,特别是在国家对公民的社会保障力度逐渐加大的当下社会,根据权利义务一致原则,已名存实亡的集体所有制组织不宜再作为无人承受遗产的归属主体.
（三）国家在形式上能实现无人承受遗产的社会公益之目的
政治学上的国家学说与社会公共利益自始就有千丝万缕的联系.将国家看作是社会公共利益的代表,是古希腊就已经产生的一种国家观念,亚里士多德将为全体人民、为城邦的社会公共利益服务的政体称为正宗政体,并将只为统治者自身利益服务的政体称为变态政体[13].这种学说影响了之后西方世界的国家观念和利益观念.近代以来,西方一直将国家看作是维护社会公共利益的当然组织和代表,由此也导致了近代自由主义和社会主义的形成.而后“福利国家”理念更是将这种思想发挥到了极致,完全视国家为社会公共利益的代表,认为国家的职责在于为所有的人提供公共服务,维护整个社会的公共利益[14].社会公共利益产生的原因是个人之间的利益具有一致性而依靠自己的力量又无法给以保护.“正是由于私人利益相公共利益之间的这种矛盾,公共利益才以国家的姿态而采取一种和实际利益（不论是单个的还是共同的）脱离的独立形式.”[1q如果“我们每一个人都把我们自身和我们的全部力量置于公意的最高指导之下,而且把共同体中的每个成员都接纳为全体不可分割的一部分”[蛔,那么社会契约下的社会公共利益既能够保全自然状态下的自由,又能够以共同力量维护和保障人类的权利和财富.质言之,社会公共利益的范围是共同体的所有人,社会公共利益的本质属性是财富和权利.国家在所有权上所谋求的是所有者权益的最大化,而作为社会公共利益的代表,其主要目标在于社会公益的最大化[明.
虽然国家应当且已经成为社会公共利益的代表,但国家并不是以公有制主体身份来承受本来就无人承受的遗产,而是以社会公益的维护主体身份来承受.前述实证调研数据也说明了这一点.当城镇居民中出现无人承受遗产时,被调查民众认同“国家”和“国库”的比例合计达42.97%.当农村居民中出现无人承受遗产时,被调查民众选择“国家”和“国库”的合计比例达21.52%.如果剔除前文所分析的“朴素愿望”数据之后,认同“国家”和“国库”的合计比例就相当高了.国家作为社会公共利益的代表者,只能谠明国家有维护社会公益的义务,而不是社会公益的享有者,更不能以国家利益来代替社会公益[18].让本为公法概念的国家这一主体来回穿梭于私人利益和社会公益之间,还要其作出公平正义的衡量,确实有点勉为其难.因此,国家只在形式上具有实现无人承受遗产的社会公益之目的的可能性,但我国《继承法》第三十二条依先占主义和被继承人生前身份直接将国家作为无人承受遗产归属主体的做法的妥当性还是值得商榷的（见后文分析）.
三、寻找社会公益的真正代表——我国无人承受遗产归属主体的立法构造
在民法典编撰的时代背景下,无人承受遗产的归公问题如何得以解决呢？对此,有学者建议,无主财产（包括无人承受遗产）亦可遵循归公的立法思路,但是其归属之确定既不实行先占自由主义也不实行国家先占主义：这里的“公”并非指国家或集体所有制组织,而是指无主财产公益基金,无主财产应由该基金进行托管,并服务于公益事业[19].虽然设立无主财产公益基金会的做法有助于实现无主财产的社会公益之目的,但其运作和管理有赖于公益基金的资本化和信托投资公司的专业化,这本来就会与无主财产数额小且分散的特点相冲突.因此我们认为,为一体解决包括无人承受遗产在内的无主财产昀归属问题,最为妥当的方法是对归公途径实行私法化改造,主要是对国家这一公权力主体进行私法化改造.
（一）国家：试图实现民事主体资格上的私法面相
综观我国现有立法,宪法层面使用了“国家所有”“国家保护”“国家保障”等用语,私法层面使用类似用语的例子也比比皆是.例如,《物权法》在第五章“国家所有权和集体所有权、私人所有权”第四十五条至第五十七条详细规定了国家所有权及其保护,其第九章“所有权取得的特别规定”第一百一十三条规定了无人认领的遗失物归国家所有.这种用语表明,国家本身就是一个权利主体,而且在司法实践中已将国家作为权利主体.再如,在国家赔偿案件中,虽然《国家赔偿法》规定的赔偿主体为“国家机关”,但从“赔偿费用列入各级财政预算”的规定来看,国家赔偿责任的主体显然是国家本身.因此,不管是在民事实体法还是在民事程序法中,国家作为民事权利主体的事实都已经不容忽视.然而,国家究竟是什么,我国民法却没有具体规定或具体解释.
依国家所有权理论,将国家作为无人承受遗产的归属主体,毫无疑问是国家获得了无人承受遗产的所有权,即国家享有对无人承受遗产的占有、使用、收益和处分的权利.但是国家却绝非私法意义上的所有权人,因为私法上的所有权人,原则上有权依照其意愿对物加以占有、使用、收益和处分,而国家显然没有权利依照其意愿任意地对物加以占有、使用、收益和处分.事实上,无论是无人承受遗产的动产,还是无人承受遗产的不动产,国家只在收益归属和收益分配问题上具有意义.也就是说,国家碍于公权力的身份,不太可能像私权利主体完整享有私法自治权一样直接行使所有者的四项权能,国家所有权理论更多的是侧重于保护国家在无人承受遗产方面应当得到的利益,即更多地体现在所有权背后的收益问题上（以便实现无人承受遗产的国家收益权）.国家对无人承受遗产的所有权不能仅在公权力上得以体现,还要在民事收益权上行使,这部分收益虽然是国家以民事主体身份获取的,但从这些收益的用途来看,依然体现了国家为全体人民服务的本质属性,因为这些收益并没有被某些个人或集团占有,而是全部上缴国库后,由国家统筹安排用于公共事业.
国家这一公权主体要以合理的姿态介入私法领域中．关键已不是国家能否作为民事主体,而在于以何名义赋予国家以民事主体资格.关于这个问题,学界曾试图以赋予国家“特别民事主体”身份,以解决这一个问题,但不成功.特殊民事主体说来源于苏联,认为国家作为政权承担者享有固有的特权与主权,且并不会因为参与到民事关系中而丧失这些特权与主权.因此,国家与自然人、法人存在很大的不同,是凌驾于自然人、法人之上的特殊主体.这种学说在新中国成立之初对我国的民法界产生过很大的影响.我国《继承法》将无人承受遗产的归属主体之一界定为国家,也可能是受这一学说的影响.但是,民法调整的是平等主体之间的财产关系和人身关系,这就要求一切民事主体在进行民事活动时的民事法律地位是平等的,不存在高低贵贱之分,也不存在依附关系.但国家具有主权者和财产所有者的双重身份,前一身份决定了国家参与民事活动时的“高大上”形象,后一身份却要求其只能在“财产所有者”的“朋友圈”里规矩老实地进行民事活动.一旦国家无法做到“规矩老实”,那么如何实现私法的平等精神呢？因而,将国家规定为特殊民事主体就不符合民法这一精神,特殊民事主体说也就失去了存在的依据.可见,我国民事立法无法解决国家的民事主体资格问题.≮民法总则》难觅国家的民事主体资格的“踪影”,这就是最好的例证.因此,将公法上的国家作为无人承受遗产的归属主体,无法解释其作为私法上所有权人的妥当性问题.国家作为重要的民事活动参与者,其民事法律地位并不明确,这也反映了一个更为宏大的法理问题：在当前民法典编撰过程中,如何实现国家在民事主体资格上的私法面相？
（二）国库：无人承受遗产归公途径的私法化改造
如何解决公法主体“国家”介入到私法中的资格问题,很早以来就被学术界所讨论,这个理论就是“国库理论”.“国库(fiscus)起初是皇帝的财产,就像金库(aerarium)是罗马共同体的财产一样.随着帝国时代的进步,国库吸收了金库,但同时,它同君主的人身相分离,并被视为一笔财产和一个独立的实体.国库被赋予许多特权.”[21]直到18世纪,对国库作为私法主体的探讨才多起来.为解决君主的不受限制的权力问题,“国库理论”在开始兴起,“国库”被用于解决国家的司法管辖权.在这种构造之下,国家通过披上私法人的外衣,开始受到私法的拘束了.那时的“国库理论”是指邦国的国库通过委任的官员管理国家财产,并在法庭上代表国家.但经过时代的变迁,“国库理论”有了修正.修正盾的“国库理论”的核心理念指明了国家的双重法人结构：一个是国库,代表着国家作为营业组织体的身份,是私法上的法人：另一个是本来意义上的国家,一个国家组织体,是公法上的法人.经过几个世纪的变迁,因19世纪行政法院的逐步建立,“国库理论”失去了其存在的土壤,但“国库”的概念依然存在了下来.这个概念的核心就在于,国家在从事私法行为之时,即是国库.“国库理论”发展到20世纪,已然成熟,形成“国家一国库一体说”：不管国库独自还是和其他私法上主体共同参与一项民事活动,它都依然是那个统治者和主权国家.国库实际上就是一个财团,从其语义上讲实际上就是国家账户,当国库被视为一个法人的时候,并非国家的所有成员全体的人格化代表,而只是国家财产的人格化代表.因此,“国家”和“国库”并不是两个不同的主体,而只是同一个主体的两个面相而已[22].从“国库”的历史发展脉络来看,即使发展到今天,国库作为国家的私法人面相的法学理论已经相当成熟,它能解决国家作为公法主体介入私法的困境,但其法人属性依然有待进一步探讨.
罗马法上未有继承人的遗产究竟可否视作法人,罗马法学者中间很有歧异,后世各国民法大多数没有采用此项理论原则,却把这项财产的继承人明定为国库[23].国库作为无人承受遗产归属人的地位为各国立法之通例.基于国家和国库本质就是同一个主体,《德国民法典》索性同步采取国家和国库这两个面相来规定无人承受遗产的法定继承人,其第1964条和第1966条分别规定了“通过确定（无人承受遗产——笔者注）而作出有利于国库的继承人推定”和“在确定之前国库的法律地位”,而第1936条则规定了无人承受遗产的“国家的法定继承权”①.由于国库的代表机关有所不同,第1936条就先后分“联邦州”和“联邦”规定“国家的法定继承权”.当然国库这个概念还是在《德国民法典》很多地方得到保留,大概因为国库这个词能够同时涵盖联邦和州两个不同的主体的缘故,毕竟存在联邦国库,也存在州国库.强制国库作为法定继承人,实际上并非强制增加国库的财富,而是通过遗产税来强制国家承担维持秩序的职责幽.虽然我国《民法总则》的“法人”不是依据财团法人、社团法人这一分类标准进行分类的,但不能以此否认国库作为私法人的属性.根据我国《预算法》第三条有关“五级预算”的规定,我国实际上有五级国库,分别是国库、省级国库、地市级国库、县级国库和乡镇国库②.《预算法实施条例》第四十条则规定：“国库是办理预算收入的收纳、划分、留解和库款支拨的寺门机构.”由此可见,国库作为国家的私法面相,是我国专门的国家机关,并具有机关法人身份.如果按照《民法总则》中营利法人、非营利法人、特别法人的分类标准,那么国库就属于特别法人中的一种.也就是说,虽然国家具备社会公益的维护主体资格,但国库才是国家在民法上的适格主体,国家应当以国库的名义作为无人承受遗产的归属主体,这就解决了“国家”这一公法主体“遁入私法”的法理困境.因此,《民法总则》完全可以明确规定国库为特别法人即“国库依法具有法人地位”.
综上,我们认为,无人承受遗产应当归县级国库（在“政府性基金预算”③中建立“遗产基金”财政专户）所有,县级政府是县级国库的代表机关：在确定无人承受遗产归属之前,由县级政府民政部门担任遗产管理人：在确定无人承受遗产归属之后,由县级政府民政部门代表县级国库具体管理“遗产基金”财政专户,用于扶助孤寡老人、孤残儿童、优抚对象、特困学子等,实行专款专用.上述措施的理由主要有以下五点：一是有力了我国《继承法》第三十二条依公有制经济和成员身份划定归属的僵局,为实现社会公益提供了具体的制度保障.如前所述,无人承受遗产的归属实际上并不要求国家行使所有者的四项权能,而以国家的私法面相出现的国库却恰恰只能实现国家的收益权,因为国库仅在预算收入（无人承受遗产的归属）和预算支出（扶助孤寡老人、孤残儿童、优抚对象、特困学子等）上具有重要意义.当然,国库并非依据先占主义取得遗产,而是以最后顺序的法定继承人的身份取得遗产,再以财产法人的身份支配遗产的公益使用.二是具体确定了国库的法律意涵,有利于实践操作.除《物权法》第一百一十三条和《继承法》第三十二条以外,我国很多法律也都规定罚款、罚金以及无人领取的财物等要上缴国库,但实践中却因为不知道应该如何上缴而挂在账上.令人惊讶的是,虽然很多学者都在研究国家所有权,但是国家所有权里面的“国家”指什么,却是鲜有研究的.相比于学者,从问卷统计结果中对“国家”和“国库”的统计结果来看,虽然两者合计比例较高,但实际上反映了被调查民众更难区分国家和国库.因此,从立法上明确国家和国库的意涵就十分重要了.需要特别指出的是,虽然国库方案有助于一体解决无主财产的归属问题,但无人承受遗产的归属更具有特殊性,因为国库可以作为其最后顺序的法定继承人.三是县级国库相比于乡镇国库有更完毕的监督体系（如县级人大常委会的审查监督、政府审计部门的审计监督等）,同时其财政与民众的直接相关度更高,社会统筹和救助能力更强.四是民政部门在社会保障和社会福利领域（如县级政府民政部门对城乡居民最低生活保障待遇、受灾困难群众基本生活救助等事项的审批权）具有公信力,其部门性质能使无人承受遗产更好地服务于“取之于民、用之于民”的社会公益之目的.调查统计获悉,选择“死者生前所在地民政部门的社会福利机构”的比例较高,分别达到了19.08%和19.13%.这些数据至少说明了民政部门具有实现社会公益的功能以及因此而产生的社会公信力.五是有助于基层法院监督县级政府民政部门履行遗产管理人职责.无人承受遗产中动产和不动产的归属都应当采取诉讼方式解决.在确定由县级政府民政部门担任遗产管理人之后,基层法院应当在无人承受遗产的公告程序和债务清偿程序中督促遗产管理人正当履职.
四、结论
我国《继承法》第三十二条依据先占主义和被继承人生前身份将无人承受遗产规定归“国家”或“集体所有制组织”所有,这本身就缺乏理论论证,同时也缺乏实践上的可操作性.例如,国家究竟意指什么？如何归国家所有？在民法典编撰之际,知名学者们也提出了各自的《继承法》理想蓝本.他们给出的无人承受遗产归属方案有两种：一是归国家或集体所有制组织所有：二是归国库或集体所有制组织所有.第一种方案和现行立法一致,第二种方案只是将“国家”改为“国库”而已.这两种方案都无法突破先占主义和被继承人生前身份的限制,同时也无法回答上述问题,对国家的私法面相缺乏深入探讨.我们知道,作为民法典组成部分的《继承法》,既要保留自身特色（即基于身份的继承关系）,也要恪守私法自治原则.以被继承人为对象来判断其与继承人之间的亲属身份关系是财产继承得以进行的前提,但在无人承受遗产的情形下,我国《继承法》第三十二条对这种身份的判断是倒置、错乱的.因为这里是以公有制经济为对象来判断被继承人的生前身份,而不是相反,更何况我国现行法不承认国家、国库或集体所有制组织是法定继承人.因此,恪守私法自治原则就成了确定无人承受遗产归属方案的绝佳选择.这正是前文为何要分析实证数据的关键所在.如前所述,归属国家或集体所有制组织都值得检讨.最佳方案应是以被推知的被继承人意志为基础,以社会公益为主线,具体探索国库的归公途径和方法.基于上文分析,我们认为,我国正在编撰的民法典继承编应当对无人承受遗产的归属主体作出如下规定：
无人承受的遗产,由被继承人死亡时住所地的区县国库继承：被继承人最后住所地与经常居所地不一致的,由其经常居所地的区县国库继承.区县国库应当在政府性基金预算中建立遗产基金财政专户,区县政府民政部门具体管理遗产基金财政专户,专款用于扶助孤寡老人、孤残儿童、优抚对象、特困学子等.
问卷调查论文参考资料：
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