原创《供给侧改革视域下农村义务教育的现实矛盾和化解策略》
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【摘 要】本文以供给侧结构性改革为视角,剖析农村义务教育在保持适度规模和就近入学之间、有限教育资源和优质教育需求之间、人口加速流动和教师留村安教之间存在的现实矛盾,提出优化农村学校空间布局、改善农村学校办学条件、加强农村教师队伍建设、盘活农村闲置教育资源等对策.
【关键词】农村义务教育供给侧改革现实矛盾化解策略
【中图分类号】G 【文献标识码】A
【文章编号】0450-9889（2018）03A-0021-03
一、引言
“百年大计,教育为本”,党和国家历来高度重视农村义务教育,通过政策支持、财政拨款、专项计划等各种手段不断推动农村教育事业发展,取得了令人瞩目的成就.但随着城镇化进程的加快,以及老百姓对教育的需求多元化,农村义务教育的结构性矛盾日益凸显.从供给侧来看,由于“撤点并校”追求“效率至上”,忽视了公平维度的考量,导致农村中小学校规模与数量急剧萎缩、办学资源浪费严重、城乡教育差距明显、教师队伍整体落后、留守儿童问题多发等一系列问题.
农村是当前扶贫攻坚的主战场,办好农村义务教育是精准扶贫的重要目标,是最具基础性和长远性的精准脱贫手段.解决农村义务教育现存问题和推进精准扶贫就要进行教育的供给侧改革.从某种意义上说,供给侧结构性改革是农村教育面对城镇化和“全面二孩”时代教育发展趋势和发展规律的有效回应和准确把握.因此,要通过农村义务教育的供给侧结构性改革,矫正教育资源的错位配置问题,优化调整农村义务教育结构,通过扩大供给、补齐短板、注重精准,不断提高应对教育需求多元化的适应性与灵活性.
二、农村义务教育面临的结构性矛盾
本研究通过访谈、实地调研的方式,结合农村中小学校布局调整的相关研究文献进行分析,发现农村义务教育发展面临着一些难以调和的结构性矛盾.
(一)适度规模和就近入学之间的矛盾
长期以来,为应对经济社会发展和计划生育带来的人口变化,我国不断对农村中小学校的布局进行调整优化,特别是2001年以来,随着国务院《关于基础教育改革与发展的决定》的出台,全国各地中小学经历了为期10年的“撤点并校”,尤其是广大农村的小规模学校成为此轮布局调整的“重灾区”,由此引发了农村适龄儿童上学难、上学远、辍学多等问题.直到2012年国务院出台《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》（以下简称《意见》）以后,盲目的“撤点并校”才得以有效控制.虽然《意见》指出“已经撤并的学校或教学点,确有必要的,由当地人民政府进行规划、按程序予以恢复”,但我们在调研访谈中发现,在“以县为主”的义务教育管理体制下,地方政府财力有限,出于办学成本、师资配备、后续投入等方面的考量,已被撤并的学校或教学点并未得到应有的恢复,只能保持现有的适度规模.但《义务教育法》明确规定“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”,而且“精准扶贫”要求“一个都不能少”,这就要求既要保持农村学校发展的适度规模,又要确保每一名学生就近上学,这在农村地区是一个突出而普遍的矛盾.
(二)有限教育资源和优质教育需求之间的矛盾
虽然“撤点并校”在一定程度上有效整合了农村教育资源,提升了办学质量,但是“撤点并校”的负面影响也不容忽视,首先是延长学生上下学的路途和时间,并加重家庭教育负担,虽然有了寄宿式学校,但由于缺乏农村校车,学生又成为“二次留守儿童”,很多学生一周才能回一次家.其次,大多寄宿式学校没有配备专门的生活老师,任课教师不得不扮演多重角色,不仅要承担繁重的教学工作,而且要负责照顾学生的生活起居,出于安全考虑,学生长期被关在校园里.第三,教育设施相对落后,课堂上难以开展现代多媒体教学,学生在生活上没有专门的食堂,住宿以大通铺为主,厕所多为旱厕,也缺乏必要的体育运动场所.相对于城市学校而言,农村学校在办学条件、师资水平、教育环境等各方面还有很大差距.在对学生家长的访谈中有家长表示,如果条件允许,他们会把孩子送到更好的学校就读,就算留在农村就读,家长们也希望学校的教育质量有所提高.可见,老百姓不仅需要“有学上”,更要“上好学”,对优质教育的需求日益提高.
(三)人口加速流动和教师留村安教之间的矛盾
城镇化发展已是不争的事实,越来越多的农民在城市打工创业、买房购车,把孩子接到城市学校就读,实现了“下山进城”的梦想,他们把共享便利的城市生活和现代城市文明作为成功的标志.但对于乡村教师,却要求他们长期扎根基层安心从教、潜心育人,受访的农村校长和教师普遍认为,现在那些成绩优秀的学生大都跑到县城就读了,剩下的大多是成绩不理想的学生,而且以留守儿童为主,在现行的教育评价机制下,农村教师的工作成就荡然无存,他们感觉被边缘化了,外出参加培训的机会很少,职称评定名额受限,荣誉获取难度增大,成为教师中的“弱势群体”.同时,乡村教师的社会地位和经济待遇都总体偏低,由此产生巨大的心理落差.随着城市规模的不断扩大,为解决城市学校的“大班额”问题,政府只能不断增加城市学校数量或者班级数量,这就需要引进更多的教师,有些县份则从农村抽调了大量的优秀教师,导致农村学校只剩下一些“老弱病残”的教师,进一步扩大了城乡教育的两极分化.
三、化解农村义务教育供给侧结构性矛盾的策略
化解农村义务教育供给侧结构性矛盾需要科学规划、合理布局、强化供给、精准配置,这样才能有效推进城乡义务教育的均衡发展.
(一)优化农村学校空间布局
虽然“撤点并校”热潮已经过去,但随着城镇化进程的加快和“全面二孩”时代的到来,农村义务教育学校的空间布局还将面临新的调整优化.学校的布局调整要坚持“公平优先,兼顾效益”的原则,严格按照《意见》中的规定来设计方案.《意见》明确规定：“农村小学1至3年级学生原则上不寄宿,就近走读上学；小学高年级学生以走读为主,确有需要的可以寄宿；初中学生根据实际可以走读或寄宿,原则上每个乡镇都应设置初中,人口相对集中的村寨要设置村小学或教学点,人口稀少、地处偏远、交通不便的地方应保留或设置教学点.”在优化农村学校空间布局行动中,要深入调研、与时俱进,充分考虑城镇化带来的农村人口迁移,科学预测“全面二孩”政策实施后引发的“婴儿潮”,构建符合当地实际的布局调整指标体系,建立多元利益主体参与的决策机制,“彰显弱势群体的利益,让家长、社区、教师等主体有更多的知情权和利益表达机会,既符合程序正义的原则,也能确保学校布局调整的有效性”.［1］
(二)改善农村学校办学条件
改善农村学校办学条件需要从制度保障和资金投入两个方面来突破.在制度保障方面,《农村普通中小学校建设标准》是国家标准,各县要结合当地实际,按照不低于国家标准实施农村寄宿式学校和教学点标准化建设.在资金投入方面,建议由省级教育部门和财政部门统筹安排,加大投入的倾斜度,设立农村学校建设专项资金,保证经费的精准投入.针对现存的突出问题,一要大力改善农村学校的食堂、宿舍、厕所、运动场所等基础设施；二要加强农村义务教育的信息化建设,使农村师生共享现代化的教育资源；三要增加农村教师编制供给,改变传统的师生比编制供给,“以农村学校为单位审核教师编制,以实际教育教学需求为标准核定教师数量”［2］,合理配置寄宿式学校的工勤岗位编制和村小、教学点的音体美教师；四要努力改善农村教师的工作和生活环境,加大教师周转房建设力度,让农村教师过上体面的生活.
(三)加强农村教师队伍建设
“教育大计,教师为本”,2015年出台的《乡村教师支持计划（2015—2020年）》明确提出：“多措并举、定向施策、精准发力,努力造就一支素质优良、甘于奉献、扎根乡村的教师队伍.”针对农村教师身份认同低、教学能力弱、年龄结构老等问题,我们要从以下几个方面加强建设：一是提高农村教师的政治待遇和经济待遇.落实乡村教师荣誉制度,在“评优评先”和职称评定上适当向农村教师倾斜,统一城乡教师编制标准,注重选拔德才兼备的农村教师走上学校领导岗位；提高农村教师的生活和交通补贴,增加绩效工资比重,稳步提高其经济待遇.二是增加农村教师的培训交流机会.县级政府与高师院校建立战略合作,通过“顶岗支教实习”的置换方式,让农村教师有更多机会参加“国培计划”“区培计划”等高层次的培训交流,不断提升他们的专业素养和教学能力.三是完善农村教师的补充机制.培养农村全科教师（公费师范生）和实施“特岗计划”是解决当前农村师资短缺问题的有效方法,但如何实现“下得去、留得住、教得好”才是问题的关键,因此,要制定系列政策措施吸引优秀人才到农村长期从教、安心从教,大力培养一批农村骨干教师、学科带头人并发挥其引领作用.四是创新农村教师的评价机制,“应在教学成绩这个绝对标准的基础上,制定学生行为养成、心理健康、品德发展、素质拓展等相对性的评价指标”［3］,基于农村教师工作的特殊性,评价指标和评价主体要体现多元化,通过过程性评价和发展性评价相结合,促进他们的专业成长.
(四)盘活农村闲置教育资源
前几年的“撤点并校”导致大量的农村教育资源被闲置,盘活闲置的教育资源可以有效缓解供给不足问题.教育资源分为物质资源和人力资源两大类,物质资源主要包括学校的土地、校舍、教学设备等,人力资源是指撤并后赋闲的编制教师和被辞退的代课教师.盘活闲置教育资源由县级教育行政部门负责,提高资源利用率,这对教育资源相对短缺的农村学校来说十分重要.物质资源属于国有资产,要防止国有资产的浪费或流失,对于固定资产可“在明晰产权的基础上整合置换,或通过作价转让、拍卖等方式进行资产盘活,所得资金全部用于学校建设”［4］,移动资产则可以调配补充到其他学校.对于一些“空壳”学校,为满足新农村建设需要,可以改制为农村幼儿园、文化室等公益机构.在盘活人力资源方面,对因生源减少而赋闲的编制教师要分流调配到其他学校,对被辞退的代课教师,可以聘用到寄宿式学校从事学生管理或后勤服务,也可以安置到农村幼儿园或其他公益岗位,帮助他们解决就业问题.
总之,教育是阻断贫困代际传递的上策,对于农村老百姓来说,教育能够让他们摆脱自然条件制约、思想意识束缚等带来的贫困.没有农村教育的真正“脱贫”,就谈不上真正的脱贫致富.各级政府要以“扶贫先扶志、扶贫必扶智”为统领,把农村教育扶贫作为最基础、最根本的扶贫工程,努力实现农村的教育复兴梦.
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