原创《完善粮食托市收购与粮价形成机制》
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孙晓明（中国粮食行业协会、中国粮食经济学会理事）
李克强总理在2017年《政府工作报告》中指出,促进农业稳定发展和农民持续增收.主要是深入推进农业供给侧结构性改革,完善强农惠农政策,拓展农民就业增收渠道,保障国家粮食安全,推动农业现代化与新型城镇化互促共进,加快培育农业农村发展新动能.推进农业结构调整,加强现代农业建设,深化农村改革,完善粮食等农产品形成机制和收储制度,加强农村公共设施建设.
2016年小麦市场由于产量、天气、病虫害等因素,导致市场两级分化的特征十分明显,即优质小麦价高难求,质差低层小麦深在闺中人未识,无人问津,小麦替代玉米基本没戏,还有2016年小麦托市收购量大大超过上年.今年小麦托市政策不变,是重大利好消息,无论是对农民和贸易企业.无论如何,建立健全市场形成粮价机制是大势所趋,完善小麦、稻谷托市收购政策迫在眉睫.
中国粮食经济学会副会长尚强民先生曾撰文说,托市收购为什么仍显必要,在建立起农业收益保险等有效的保护体系前,不能简单地将国家粮食托市收购的制度性安排废止.目前国内的情况是,对生产者的保护主要集中在粮食收购环节政策之上,缺乏对粮食波动导致的生产者收益下降的农业保险的制度安排.在国内粮食市场发育不全、无形的手失灵下,为确保生产流通,小麦、稻米托收收购就要继续.近日尚强民再次指出,托市收购本质上针对的是数量失衡问题,启动的条件是,正常情况下是反映供求平衡关系,根据市场表现,开展政策性托市收购活动,但是往往受到货币供应、收购能力、市场参与者预期等多种因素影响,表现“丰富多彩”.粮食托市收购初衷是保护农民利益,解决粮食数量和失衡的问题,结果是功到垂成.
我赞同尚强民的观点,在粮食市场不完全发育,面对国情、粮情,总结1997年面对供大于求而出台的粮食“三项政策、一项改革”失败的教训,必须用市场无形的手和国家粮食宏观调控有形的手,五指相扣,精准发力,逐步引导粮价由市场完全形成,提高粮食流通市场化、流通业态现代化水平,目前应继续坚持和完善小麦、稻米主粮托市收购政策,取消玉米临储收购政策,尽快取得大豆、棉花目标试点改革的成功经验,并且加快现代农业发展步伐,按市场需求调整农业结构,走一条安全、高效、绿色、优质粮食和农业发展道路.
小麦、稻米等口粮托市收购暂时不能取消,只能完善.继续实行小麦、稻谷最低收购价政策,这也是落实“有保有压”、农产品主要由市场形成,实行粮食品种差别化政策的具体举措,稻谷托市收购价全面下调,就是与市场接轨的修正措施,改革的取向是完善最低收购价政策,综合运用和补贴等手段,建立起既能充分发挥市场机制作用,又能保障农民利益、促进粮食生产稳定发展的粮食支持政策体系.
粮食最低收购价对托其粮食和市场,保护农民利益,起到了根本性保护作用.但是由于我国粮价市场形成机制不健全、不完善,并且受计划经济政府定价的惯性思维影响,还有粮食收购主体良莠不分,缺乏良性互动和理性收购预期,目前最低收购价在执行过程中,就有意无意中起到了市场参考价的作用,形成了“风向标”和“标杆效应”,很多用粮企业和收购企业就是参照最低收购价收购,这无形中就形成当前市场粮价由最低收购价来左右的实际情况.
鉴于当前国际国内粮价倒挂,市场粮价市场形成过程的复杂性,国际国内、现货期货两个市场的共同作用,大豆、棉花目标试点还未有完全成功,操作的精准性出现问题,而小麦、稻米是主粮,其受国内粮食生产的制约性很大,近年全面实行粮食特别是口粮目标补贴政策的条件,不成熟,可操作性不强.当前应完善粮食最低收购价政策,国家在制定最低收购价时,要慎之又慎,综合考虑,通盘测算,力求科学合理,探索最低收购价形成机制,把农业生产成本、历年粮食市场及收购、近年来的最低收购价水平、国际市场粮价等诸多因素,作为形成的参照依据,出台既能增加农民收入,又能有效稳控粮价,实现顺价销售,兼顾国家利益（最低收购价竞价拍卖增加了国家财政收入,是一举两得的好政策）,保护低收入人群利益的最低收购价.
2017年的小麦最低收购价维持上年不变,以及取消临储玉米收购,稻谷托市下调,已经对社会发出强烈信号,玉米这一关系饲料行业、与国际市场关联度大的品种应加快市场定价步伐,小麦应以稳控为主,避免过度上涨或下降,稻谷进口量高于小麦,与国际市场粮价关联性较强,适当下调是必然的.粮食产量及牵动各方,政策措施事关粮食安全,事关基层种粮积极性,完善政策,不折不扣执行小麦最低收购价预案至关重要.粮食托市收购主体要全,不能只局限于中储粮,应结合粮食三项补贴改革试点,改变粮食补贴方式,综合考量托市收购和种粮各项补贴,一改种粮补贴不准确、不精确方式,改为卖粮补贴,种粮农民或终粮大户、合作社卖一斤粮,给一斤补贴.
应抓紧改善健全小麦、稻谷托市收购政策,一是打破中储粮一家独大的局面,增加地方国有粮食购销企业为托收收购主体,分贷分还,这样可以避免恶性无序竞争,损害农民利益.二是粮食托市收购预案启动以地方粮食行政管理部门为主,综合中储粮、农业、物价部门的意见,以实际收购农民的粮食为启动托市的市场参照,而不是以粮食经纪人出售粮食的作为托市收购启动的市场参照,实际上农民一般都是卖“地头粮”,那才是真实的收购,粮食经纪人的售卖,已经是第2个收购环节了,目前的粮食流通是种粮农民——小粮食经纪人（一般是走街串巷小三轮车地头收购）——大粮食经纪人——粮食加工企业或粮食购销企业,因此粮食托市收购是否启动参照的市场价,理论上说的市场价不是农民的卖粮,实际是粮食经纪人的销售,而不是真正的种粮农民送到粮食购销企业或加工企业的到库价.
同时加快粮食立法进程,用法律的形式把托市收购主体、职责范围、质量标准、形成机制、竞价拍卖销售的办法,以及监督检查主体和对象,予以纳入利益调整关系范畴,规范其运作,这也是粮食人和农民多年的期盼.
调整粮食收储政策改革理应包含粮食储备制度的变革,目前、省、市、县四级储备制度已自成体系,但存在市（地）以下储备数量不足问题,同时各自为政,互不说话,也存在一些弊端和问题,如轮换时间和节奏不衔接,集中轮换出库,争相销售,集中轮换入库,争购粮源,对市场和带来一些冲击,特别是市地以下粮食储备轮换,承储企业各自操作,盈亏自负,由于粮食行情变化不好把控,带来很大的不确定性.
建议：一是各级粮食储备粮轮换实行政府集中采购和竞价拍卖的运作办法,同一操作,这样避免粮食市场和的风险,也有效规避企业不应承担的风险.二是同时应建立和地方储备粮轮换衔接制度,把握轮换时间和节奏,避免集中入库和出库,冲击粮食市场和.三是为策应小麦托市收购政策的有效实行,加大托市小麦及政策性粮食库存的抛储、竞价拍卖政策研究,构建全国及区域性粮食大市场,有效避免粮食市场和的大起大落.四是坚持玉米市场化改革不动摇,理顺流通渠道,形成玉米产业链条,规范市场主体,理性收购、顺价收购,坚决取缔恶意炒作、囤积居奇、逆市操作等不法行为.
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