原创《制约户籍制度改革的财政因素分析》
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【摘 要】近年来,大力推进户籍制度改革,但户籍改革的总体进程始终趋于缓慢,地方政府未能出台具有实质意义的发出落户限制的破冰举措.本文从地方财政的视角出发,认为在财权上移、事权下沉的制度大背景下,当地方政府以追求经济增长为主要目标、以扩大投资规模为主要任务、以行政手段竞争发展资源时,为城市落户门槛的设置提供了存在的政治经济土壤,决定了户籍制度改革的曲折性和不稳定性.地方政府会依赖于户籍制度从而实现地方财政竞争,在地方政府的各种博弈之下,地方政府会选择保留一定的户籍门槛并利用公共支出的差异性吸引人力资本以刺激经济发展.从而一定程度上解释了户籍制度改革在地方进程缓慢的现象.
【关键词】地方财政；户籍制度；博弈
一、引言
我国自1958 年正式确立了户籍制度,其功能和作用具有不可忽视的历史意义,目前我国处于城镇化加速发展阶段,人口流动性显著增强,户籍制度成为了制约劳动力迁移的主要阻碍,成为了健康城镇化发展需要正视与解决的难点.政府近年来多次对户籍制度改革做出了指示,国务院于2016 年10 月发布了《推动1 亿非户籍人口在城市落户方案》,对落户问题做出了具体要求,可以说一直积极推进着户籍制度改革,然而实际上中国户籍制度改革进程缓慢,地方政府并没有做出对大多数流动人口而言有实质意义的废除落户限制的破冰举措.本文给予财政学视角,对此种现象做出了一定的分析,并试图从地方财政角度为户籍制度改革提供动力.
二、财政竞争理论分析
本文采用钟晓敏对财政竞争的定义,即财政竞争主要是国与国或一国范围内的地方与地方之间,通过税收和财政支出政策等手段,来改变本国或者本地区的政策环境,以便为本区域吸引到更多的外部资源,财政竞争的目的是加快本国或本地的经济发展.对于财政竞争的表现形式,我国学者基本统一为公共支出竞争和税收竞争.
1. 我国税收竞争现状
中国地区分权式权威体制中的政府的地位和作用显得更为突出,政府对税权高度控制,纵向上上下级政府之间博弈的空间被大大压缩,以低税率参与税收竞争的手段几乎无法实现.与此同时,在户籍制度的限制下,要素流动性大大减弱,在要素无法自由流动的情况并不满足Tiebout 的模型以及“标尺”模型的先决条件,又进一步制约了税收的横向竞争.随着税收优惠手段的普及以及外商直接投资对投资环境要求的提高,以减免税等各种税收优惠政策为特点的税收竞争将逐步淡化,原本地方政府间采用的税收优惠和征管效率策略逐步失效,改革开放以来省级地方政府的平均税负水平在分税制后趋于平稳.学者谢贞发、范子英（2015）也在研究中指出,对税收征管权的集中可以降低地区间横向税收竞争程度.因而,笔者认为,我国的税收竞争空间有限,更多的体现为公共支出竞争.地方官员为了满足以GDP发展为指标的绩效考核模式,在税收竞争手段受到约束的情况下,只能更多的求助于公共支出竞争,如此以来,公共支出竞争中所能依赖的重要手段便值得我们深入探讨.
2. 公共支出竞争与户籍制度
以公共支出形式体现的财政竞争,是指政府通过公共支出结构的调整,将生产要素吸引入本辖区从而实现辖区最大化的经济增长.地方政府通过两类公共支出刺激经济增长,一类是能够影响劳动生产力有效供给的财政支出；另一类是那些影响物质资本存量生产率和有效供给的财政政策.根据Keen and Marchand（1997）的界定,政府公共支出可以划分为两类：一类是作用于进入辖区居民公共服务支出,包括用于满足辖区居民福利要求的教育、医疗卫生和社会保障等方面的支出；另一类是作用于进入企业的公共投入支出,主要指基础实施、交通和运输、企业研发投入和城市维护等有助于改善投资环境方面的支出.
近年来,地方政府平均公共投入水平一直递增,且增速明显.下文将通过论述户籍制度对于地方政府平均公共投入水平的影响,分析户籍制度在地方政府财政竞争中的作用.
三、政府目标函数的建立与分析
1. 政府目标函数的建立
政府目标的确立直接影响着政府后续行为,有关财政竞争中政府目标的传统假设是追求辖区居民利益最大化（Wilson 1986）,土地租金的最大化(Henderson, 1985),公共部门规模最大化(Edwards＆ Keen, 1996) 等.考虑到中国官员的政绩考核制度,即GDP 绝对值大小或者GDP 增速,本文将政府的政策目标设定为追求辖区财政结余最大化.则地方政府从外来人口上获得的效用为
人口获得的效益为每一个人对地方财政边际收益减去边际成本后再求和.Mp 主要以居民为当地政府所纳的税为主,mc 指的是地方政府需要为该居民负担的医疗、教育、养老等财政支出（具体值参考该辖区对户籍人口各项福利的人均平均支出）.
2. 效用函数分析
在没有流入居民限制的时候,mp 与mc 线间的垂直距离AB即为政府获得的边际财政效益,该效益可正可负.倘若地方政府拥有对流动人口的选择权,则地方政府能够限定mp>mc,使得新增居民为本辖区带来的边际效益是正的,直至最后一位准入居民的边际效益为零.
正如以上几个城市现行的积分落户标准所示,地方政府可以通过准入标准的设计引入本辖区需要的人才,从而调整了两条曲线的形状.比如,通过稳定住所一条规定需购买的最低房产价值,则能够促进了本地住宅市场的上涨, 使得对本地的财政收入贡献MP 会逐渐增加,又或者吸纳高技术人才,使其正外部性促进经济发展,最终现实的MP 线是一条上扬的曲线.另一方面,如国地方政府对社会保障、教育（通常是高于现有户口居民的平均水平）、年龄等做出规定,则可以进一步压低为新增人口提供公共服务的成本,最终使得MP 曲线下移,并有向下倾斜的趋势.也就是说,当政府有能力通过户籍准入制度选择性的挑选人口时,MP 与MC 垂直距离会由AB 扩张到A’B’,有利于政府收益.
以北京为例,根据北京2017 居住证政策,申请积分落户的基本条件包括在持有本市居住证,京连续缴纳社会保险7 年及以上,无刑事犯罪记录,不超过法定退休年龄四项,具体积分标准中,研究生学历并取得博士学位37 分,每连续缴纳社会保险满一年记3 分,连续3 年纳税且个人所得税平均每年10 万及以上可以积6 分,从中可以明显看出北京市对高素质的高贡献率人才的准入倾向.
四、政府间博弈情况分析在推行户籍制度改革政策的过程中,政府间存在博弈,比如人口流入地与人口流出地之间的博弈,如长江三角洲地区安徽省等人口流出地与上海、苏州等之间的博弈；人口流入地之间的博弈.现以省级地方政府为研究对象,就政府活动中的“囚徒困境”现象进行分析.
1. 流入地与流出地政府间的博弈
流入地政府在接纳流入人口时,会考虑福利保障的对接,也会考虑是否会获得流出地的建设用地指标.一方面,在当前的政策体制下,跨省间的占补平衡并不被允许；另一方面,对人口输出地政府而言,在守住18 亿亩耕地的底线之上,也要协调好自身的建设用地指标.也就是说,流入地政府可以采取换取建设用地指标的方法抵消户籍对接的成本,但这样可能会违反国家的土地政策,同样的对与人口流出地政府来说,也可能因为建设用地指标的匮乏触碰到土地政策.因此,流入地政府与流出地政府对人口的对接可以采取（给予）索要建设用地指标和不索要（不给予）建设用地指标两种策略.我们针对这样的情况建立矩阵模型,通过寻找纳什均衡我们发现最后的结果是流入地政府索要指标承担风险,输出地政府给予指标承担风险.双方的均衡点在集体决策来看并不是最优的.
2. 流入地政府与流入地政府之间的博弈
现今主要的人口流入地政府都有不同的户籍准入标准,但是没有哪种方式较好的解决了人口跨省流动的户籍转换问题.我们假定两种政府在博弈的时候存在两种政策,即完全放开户籍准入和选择性的限制,根据博弈矩阵,双方最后会选择选择性的遵从文件,适当性的放低户籍准入的门槛.因为在他方选择性的控制人口而己方全面取消的时候,会面临巨大的财政压力和土地建设指标紧缺的情况,此时放开门槛政府的收益在矩阵中表现为负值.最后博弈的结果反映了人口流入地政府不能完全执行政策的结果.
3. 相邻政府的福利供给博弈
户籍制度的全面开放需要地方公共服务的均等化,自由流动的人口能够根据相邻政府的社会福利供给情况进行标尺测评.现基于户籍不完全放开的情况,我们讨论两个相邻的政府时候会采用同样会福利供给,同样的福利供给我们假定为双方政府的平均水平.于是政府的两种策略即为同意采用和不同意采用两种方案.当两政府设定的福利待遇相同时,人们的选择会偏向于辖区既往的经济积累和公共设施建设,因而原有经济建设差的政府在一定程度上会因为福利待遇失去竞争性难以吸引到高素质人才,进而影响到该地的劳动力资本流入.经过判断,最后邻区两政府都会采用差异化的福利提供方式,而非合作式经营,该结果实则违背了户籍制度改革的公共服务均等化原则,提高了户籍制度的改革难度.
综合三个博弈模型来看,地方政府缺乏遵从于政府大力推进户籍制度改革的动力,且在博弈过程中会出于对劳动力资本的竞争使福利制度差异化.
五、政策建议
1. 改善财政竞争的总体思路：为发展而竞争
“为增长而竞争”的模式是中国成功调动地方政府的积极性并最终促成中国经济增长“奇迹”的根本原因,但在有利推动地区经济增长的同时,也造成了地方政府“效率优先,兼顾公平”的政策执行模式,这一定程度上造成了地方财政支出结构偏向于经济建设,扭曲了公共支出结构.考虑到当前财政管理能力的状况,“为和谐而竞争”模式虽然与政府构建和谐社会的努力目标相吻合,但是直接将治理模式转向此目标并不现实.考虑到中国当前面临落入中等收入陷阱的风险,为刺激经济走入低迷期,地方政府很难在短期内走出追求GDP 的怪圈,因而我们可以加入地方公共服务的考核,以“为发展而竞争”逐步转向“为和谐而竞争”.通过进行考核制度的改革,深化财政分权制度改革,制定竞争法规等措施强化激励约束机制；地方政府间建立横向协作机制,重塑竞争合作理念,完善利益协调机制从而实现府际关系的协调；地方与民众之间完善公共选择机制,使公民部分参与公共事务,能够通过用手、用脚的方式表达个人偏好.
2. 构建差异性地方税体系
在增值税“五五分成”政策下,发达地区的收入结构稳定多元,经济落后地区较为单一,地方政府在应对“营改增”造成的减税效应造成的短期内财政收入的大幅削减时的反映程度与回复程度也不同,且当前财政收入再分配阶段实现财政均等化的效果不佳,受到阻力大.在地方政府财政收入差异明显,再分配政策作用是小的情况下,在此笔者认为可以在初次分配时考虑地区间的“差异性”,在地方税体系构建过程中加入有利于地方财政分配均等化的规则设计. 当各地的税收负担与福利制度相协调时,地方政府在公共支出上的竞争效应便会减小.
比如培育地方因地制宜的特色主体税种,发达地区以房产税为主的财产税更可能成为主体税种,这需要结合地方的实际情况.再者,可以确立企业所得税分区域的平衡共享比例,即建立各地财政收支情况、财政需求、财政能力和财政缺口等因素的指标体系,在以及发达地区和经济落后地区间形成动态的共享税分享模式,实现共享税收入的财政衡平.
3. 提高财政透明度,加强地方公共支出监督
提高财政透明度不仅有利于地区宏观经济的稳定发展和经济增长质量的提高,而且能够增强市场可信度、吸引国际资本的流入并促进金融市场的良好运作.根据中国省级财政透明度指数（的报告结果,地方政府的财政透明度普遍较低.所以,提高财政透明度是实现公共财政的当务之急.首先,预算透明更是财政透明度的关键.没有完善的预算管理体系,财政透明度只能是一句空话.因此,要加快完善中国预算管理体系的步伐,为财政透明度改革打下坚实基础.其次,建立财政基本信息披露制度.财政基本信息披露制度是公民了解财政预算等一般信息的重要渠道.各地地方政府应当定期公布预算内容,公布预算指导原则、财政政策目标、釆用的财政规则和新政策,以利公众能够及时了解财政预算信息.最后,完善财政监督机制,因为财政监督本身也是提高财政透明度的重要途经.只有从制度上建立一种公开、透明、规范、高效的财政监督运行机制,才能发挥对预算资源全过程的预警、监测、分析、矫正功能从而提高财政支出效率.
户籍制度论文参考资料：
该文结束语,此文为一篇关于对写作财政因素分析和户籍和改革论文范文与课题研究的大学硕士、户籍制度本科毕业论文户籍制度论文开题报告范文和相关文献综述及职称论文参考文献资料有帮助。
