原创《户籍制度改革和城市融入》
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2012年之后,农民工的总量和流入地级市以上农民工占比一直处于稳定提高的状态.农民工已经成为产业工人的主体,没有农民工的支撑,“中国制造”就不可能成为中国的名片.从农民工的供给侧来看,老一代农民工中约有10%的人不愿回家乡定居,而新生代农民工中有55.9%的人准备在打工的城市定居.
既然工业化和城镇化发展需要,农民工尤其是新生代农民工又具有强烈的融入城市意愿,户籍制度改革是让农民工市民化的必然选择.
户籍制度改革的关键,是附着于户籍之上的各种福利保障如何公平化和均等化.随着农民工社保进程的加速,城乡养老保险和医疗保险逐渐衔接和融合,附着于户籍之上的福利保障开始减少,户籍所背负的压力开始减轻,这就为户籍制度改革创造了条件.2011年2月26日,国务院发出《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》,提出要着力解决农民工实际问题.
这份文件第一次明确把农村人口向城镇转移与城镇化发展规律相联系,首次把农村人口转移的范围扩大到地级市,首次把“着力解决农民工实际问题”作为户籍管理制度改革的重要内容.它的出台标志着国家有关户籍管理制度改革进入一个新阶段,农民工融入城市已成为户籍管理改革的一个重要原则.
2014年7月《国务院关于进一步推进户籍制度改革意见》正式发布,这是新中国成立以来第一份全面、系统地改革户籍管理制度的政策,在户籍管理体制的改革历程中具有标志性的意义和不可替代的作用.
自此,农民工向城市转移的大趋势与国家政策和制度安排实现了同向的一体化进程.尽管有些政策措施尚需进一步完善,但体系化的进程已经开启.从宏观上看,各省市自治区的户籍管理制度改革,聚焦于取消农业和非农业户口之分.
各省市自治区普遍建立城乡统一的户口登记制度,取消之前农业户口与非农业户口的性质区分和由此衍生的“”等户口类型,统一登记为居民户口,体现了户籍管理制度回归户籍制度的人口登记管理功能.截至2016年9月19日,随着北京市关于《进一步推进户籍制度改革的实施意见》正式出台,全国31个省份已取消农业户口,在“户别”栏不再有农业和非农业之分,取而代之的是“家庭户”或“集体户”.
户籍管理制度的全面改革,最终形成了中国农民工流动的“第三次浪潮”.相比而言,“第一次浪潮”是农民工“离土不离乡”,“第二次浪潮”是农民工“离土又离乡”,“第三次浪潮”则是农民工“进得了城、回得了乡”.
但是,从户籍管理制度改革的实践来看,“第三次浪潮”还刚处于起势阶段,虽然制度设计上体现了公平、公正和平等的原则,但在实际执行过程中仍显示出诸多的不足.
从已经公布的户籍管理制度改革方案来看,对于各类人才落户,所有的省市包括特大城市都是敞开的.但是,对于农民工户口迁移,绝大多数省市都仅限于本省市范围的户籍,外省流动农民工的入户控制依然比较严.成都的户籍管理制度改革曾被称为“中国最彻底的户籍改革方案”,不过,尽管成都明确提出市外人员也可入户,但到2016年,外省市农民工真正在成都落户的仍是寥寥可数.
从社会现实来看,只有深化住房制度的改革,才能革除农民工融入城市的现实羁绊.
尽管早期进入城市并有一定技能的农民工在务工地自购住房的形式开始出现,但相对于整个农民工群体的居住形式,农民工自购房的比例非常少,到2014年才达到1%,而租房的比例则高居第一位.
从1978年到2018年,租房始终是在大城市从事服务业农民工的重要居住方式.
二十世纪八十年代末期,历史上具有商业和服务业传统和技能的浙江人开始大量流动进京,集聚于木樨园到大红门一带与南苑乡交叉的城乡接合处.1986年,北京出现了第一个初具规模的城中村—浙江村,当年聚居外来人口达到1.2万人,1994年达到9.6万人,是本地人口1.4万人的近7倍.“浙江村”的称谓从此广为人知.
此后,类似的城中村在各大城市相继出现,如北京的“新疆村”“安徽村”,南京的“固始村”“无为村”,广州的“南景村”等等.
尽管这些城中村正在渐次消失,但农民工进城的潮流仍在继续,农民工的融入是大势所趋.
需要强调的一点是,户籍问题与农民工随迁子女入学教育密切相关,要使户籍管理制度改革的初衷得以实现,农民工随迁子女入学教育的困局就成为绕不过去的问题.
尽管缺乏连贯统一的农民工随迁子女的统计资料,但不同时期、不同渠道碎片化的统计数据仍然能反映这一特殊群体的规模.
2003年,北京市有10多万名适龄流动儿童,入学率只有12.5%,有87.5%的流动儿童无法进入公立学校.
正是在这样的社会背景下,打工子弟学校这一特殊的教学体制应运而生.
1992年,北京出现了中国第一所打工子弟学校.
1993年,安徽六安人在上海创办了第一所打工子弟学校.
1994年,当时在北京最大的打工子弟学校行知学校,在菜地里搭建了一个14平方米的窝棚,用一块抹了黑漆的三合板加上一本课本,以“私塾”的形式诞生了.
此后,在深圳诞生了铁皮房识字班,在广州出现了棚子“私塾”,各大城市相继出现了各种不同形式的打工子弟学校.由于法律上没有依据,制度上没有安排,政策上也没有说法,这些打工子弟学校都处于“非法”状态,学校条件也较差,师资力量薄弱,大部分校舍由租用的仓库或工棚改造成.
2014年7月,随着国务院《关于进一步推进户籍制度改革意见》的出台,各大中城市都加快了将农民工子女纳入城市教育体系的步伐.
2015年11月,国务院印发了《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》,决定从2016年起,建立城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制,实现教育经费可携带,以适应新型城镇化和户籍管理制度改革的要求.
2016年,国务院颁布《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》,提出改革随迁子女就学机制,进一步强化流入地政府责任,将随迁子女义务教育纳入城镇发展规划和财政保障范围.
至此,国家层面关于农民工随迁子女教育的政策体系已经非常明确,农民工随迁子女教育融入城市的教育体系的趋势也很明朗,打工子弟学校这一由城乡二元体制衍生的特殊教育形式被公办学校或民办学校取代将不可避免.
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