原创《林德布洛姆渐进决策模型的缺陷以中国户籍制度改革为例》
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改革开放以来,中国人根据马克思主义基本原理,从我国社会主义初级阶段基本国情出发,对社会主义市场经济理论进行了深入的探索,建立了社会主义市场经济体制,由于初始阶段所建立起来的市场经济体制一定程度上不完善,中国在改革过程中采取了保守渐进的改革策略.实践证明,从维持社会稳定的角度来看,这种策略是正确的.20 世纪80 年代以来中国一系列的户籍制度改革也是对渐进决策模型的应用.但是随着中国经济的快速发展,社会主义市场经济体制的不断完善,渐进决策模型的弊端逐渐显现,我国现行的户籍制度已经显现出其严重的不适应性.
一、渐进决策模型的基本内涵及其缺陷
( 一) 渐进决策模型的基本内涵
最早提出渐进决策模型的是美国经济学家、政治学家查尔斯.E. 林德布洛姆(Charls.E. Lindblom),1958 年, 林德布洛姆在《美国经济学评论》杂志上发表了题为《政策分析》的论文.渐进决策,是指决策者在既有合法政策的基础上,采用渐进方式对现行的政策加以修改,通过一连串的小小的改变,在社会稳定的前提下,逐渐实现决策目标[1].
渐进决策出现的原因：第一,没有足够的时间、信息和金钱去对所有的政策选择进行调查研究,全面收集这些信息的成本太高,同时多元化的政治经济、社会和文化价值标准的冲突与不可比性,使决策者也无法计算政策的成本收益比.第二,之所以接受旧有政策的合理性,是因为全新政策的后果往往具有很大的不确定性,当新政策的后果无法预计,那么保险的做法就是坚持已经实施过的政策.第三,已有政策中可能已经投下巨大成本,这就在很大程度上排斥巨变,否则便会带来已有投入的巨大损失.
( 二) 渐进决策模型的缺陷
林德布洛姆渐进决策模型是对理性优化模型的批判,认为现实生活中既然不存在完美无缺的公共政策,那么就应对现行的公共政策进行不断的修正.是在以往的政策管理基础上制定新政策,只对过去的政策作局部的调整和修改.渐进决策模型在政治上比较可行,对缓解矛盾冲突,维持政治稳定和社会安定,具有现实的重要意义.但是它有着自身所不可避免的缺陷,在理论上和实践上都带有维持现状和缺乏变革的保守主义色彩.这种决策模型在避免社会剧变的同时,可能导致决策者过多的受制于以往的政策传统[2].
二、中国户籍制度的改革历程
我国现行的户籍制度是新中国成立后,于上世纪20 年代至80年代逐步形成、演变的,是我国在探索社会主义建设过程中,实行计划经济体制的产物,体现出城乡二元结构的特征.但随着我国当前改革开放的深化,经济社会的发展,户籍制度的滞后性逐渐显露,越来越显得不合适宜,甚至在有些方面成为社会发展的障碍[3].20 世纪80 年代以后,随着我国改革开放的发展,社会上要求放宽户口控制的呼声日益强烈.我国政府先后对户口政策进行了一些必要的调整和改革,集中出台了多项户口迁移政策.
1984 年,国务院发布了《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》,允许农民进入集镇落户,办理自理粮户口.拥有自理粮户口的居民,在城市自行解决口粮问题.
1985 年,颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行条例》,开始对城镇暂住人口颁发暂住证,加强对暂住人口的管理.同年,全国人大常委会颁布实施《中华人民共和国居民条例》,突破了原有的户口管理方式,由原有的严格的户口管理方式转向以个人为单位的管理方式.
1992 年,发布《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》,全国数十个省份先后推行了当地有效城镇居民户口政策( ).是城镇居民正式户口和暂住户口之间的第三种户口形式,较暂住户口享有更多的户籍利益,在一定条件下还可以转化为常住户口.但是在 2000 年后,各个省市逐渐停止了的发行.
1997 年,国务院批转《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知》,根据此改革试点方案,已在小城镇就业居住,并符合一定条件的农村人口,可以在小城镇办理城镇常住户口.
2001 年,国务院批转《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》,小城镇户籍制度改革全面推进.
2011 年,国务院下发了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》,通知中规定国家基本户籍管理制度属于事权,地方在国家确定的基本户籍管理制度的原则和范围内,结合本地实际进行探索、制定具体措施.
2014 年,国务院发布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,规定指出要进一步调整户口迁移政策,统一城乡户口登记制度,指出到2020 年,基本建立与全面建成小康社会相适应,有效支撑社会管理和公共服务,依法保障公民权利,以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度,努力实现1 亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户.
2015 年国务院发布《国务院关于解决无户口人员登记户口问题的意见》,加强户口登记管理、解决无户口人员登记户口问题,保护公民合法权益.
三、户籍制度改革中的路径依赖
从中国户籍制度的改革发展历程,可以看出新的政策方案是基于原有政策的局部的小范围的调适,政策调整具有渐近性.改革基本上遵循着先农村后城镇,先城镇后大城市,并且是从局部到整体的一种有步骤的渐进性路径.
( 一) 决策和执行层面
决策者和执行者是形成路径依赖的两个重要因素.在进行政策选择时,决策者往往受到货币和时间的限制,没有足够的时间、信息和金钱去对所有的政策选择进行调查研究,政策决定者往往倾向于选择那些能够在短期内见效的政策,并且都希望自己的制度和政策能够长期保持下去.因此在选择政策时就故意设置了一些难以改变的立法程序,导致政策的变革具有很高的成本,以此来阻止政策变迁.
在中国户籍制度改革的实践中,都是先由、国务院作出改革的指示或意见,然后由地方制定具体措施执行.如20 世纪80年代的农转非政策、后来的小城镇改革等都是由牵头的.改革到目前,实施的户籍制度改革不是全国统一的,也并没有触及到户籍制度的根本.究其原因,一是由于决策者的理性是有限的,设计和建立新的制度需要耗费更大的成本,因此户籍制度改革的进程必然是缓慢的. 二是作为政策执行者的地方政府,受自身财政能力的限制,导致户籍制度改革具有区域性和不稳定性.各地方政府均不同程度逐渐放宽了城市落户政策,推进了户籍制度改革的进程.而户籍制度改革的成果只在各地方行政区域内有效,特别是社会福利政策,均以各地方行政区域为边界,不同区域之间转移困难.一旦本地区人口流动到期其他地区,原来所享受的福利却不能随之移动[4].
( 二) 制度层面
与其他国家相比,中国的户籍制度除了发挥登记人口信息的作用外,更重要的是它还与教育、医疗、住房等的社会福利待遇紧密相关,本质上是一种社会资源的分配.我国社会资源的分配建立在户口类别的划分基础之上,这体现在不同城市和地区之间以及城乡之间.我国户籍制度改革过程中,在许多地方进行了积极有效的探索,河北、辽宁等10 多个省区市取消了农业户口和非农业户口之分,统一称为居民户口.即使名义上统称为“居民户口”,而等级差异的户籍类别在实质上并没有彻底取消.原来农业户口和非农业户口所配置的权利、利益等差异性分配依然存在,甚至新的差异鸿沟又在新的户籍制度上构建.相对于农村户口,城市户口能享受更好的福利待遇.具体体现在：
1. 教育制度
教育保障制度是依附在户籍制度之上的最大的制度障碍.教育制度的差异主要体现在教育资源的分配和不同地区高考的不平等.城市教育资源远远多于农村,包括师资力量、教学设备和教育补贴等等.而高考移民更是因户籍制度产生的教育不公的独特现象.各个省针对随迁子女都有相应的随迁子女高考政策.目前,按照教育部的规定,高考报名录取一般按户籍为原则分省进行,所以一般情况下,考生必须在户口所在地报名参加高考.但是如果父母工作需要或考生学籍原因,考生也可以在本省内其他县、区参加高考报名.但参加异地高考有着严格的条件限制.在城里的流动人口的子女因户籍问题而无法再本地进行高考.
2. 社会保障制度
社会保障制度中的养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险制度,不同城市居民和农村居民享有的缴纳比例和基数是不同的.尤其是社会保障制度中的最低生活保障制度和特殊人群为对象的优抚制度在城市和农村之间的差异更为明显.国家提供的社会保障主要覆盖的是城市人口,农村人口社会保障制度发展滞后,不仅覆盖面窄,而且参与水平较低.农村人口获得的社会保障资源十分有限.近年来,尽管国家大力推城乡公共服务均等化,农村医疗等社会保障范围和力度大大提升,但城乡差异仍然明显.
四、渐进决策模型实施结果的反思
( 一) 推行全国性户籍法律制度下的户籍制度改革
近年来,我国户籍制度改革一直在进行,在许多地方进行了积极有效的探索,河北、辽宁等10 多个省区市取消了农业户口和非农业户口之分,统一称为居民户口.地方户籍制度改革多以政策方式进行,政策具有灵活性,易于修改,快速生效,但不稳定.特别是地方政府正面临着新的社会经济形势时,易对政策进行调整,使得户籍制度改革具有反复性.而且,户籍制度改革是一项重大的整体性工程,涉及到人口管理、人口流动、福利分配等诸多方面,仅靠地方政府出台的临时性政策和行政规章很难到达户籍制度改革的最终目标.因此,在中国推进依法治国的大环境下,加快全国性户籍立法对户籍制度改革具有深远意义.建立全民户籍法律制度应以宪法为依据,以国情为导向,以保障公民基本权益的基本原则为根本原则,以公正的法律形式保护公民自由迁徙的权利[5].关于户籍制度改革的政策和意见应在以全国统一的立法为指导,进一步推进户籍制度改革进程,使户籍制度改革能够依法进行,做到户籍制度改革有法可依、执法必严、违法必究.
( 二) 户籍制度与福利制度解除绑定
我国现存户籍制度的功能包括人口登记功能、社会管理功能、限制人口迁移功能以及附加的福利分配功能.随着户籍制度改革的深入推进,不仅仅是户口迁移和落户的问题,而是要让户籍制度与长期挂钩的教育、社会保障等福利制度解除绑定,向才能消除因户籍制度产生的资源分配方面存在的差异,推进公共服务均等化.现在户籍制度附加的功能最主要体现在养老、医疗和教育这三个方面,在这些方面,国家需要进行全国性统筹.在教育方面,目前我国基础教育经费投入的现状是：以地方负担为主,和省级只提供少量的经费支持.建议基础教育的投入由承担,改变义务教育经费过度依赖于地方财政拨款的现状,逐步实现全国范围内教育资源公平分配这一目标.在养老方面,目前的基本养老保险制度采取统筹账户和个人账户相结合的方式,社会统筹部分的资金属于统筹区的所有参保人员,个人账户部分的资金属于参保人员个人所有.在养老保险关系跨统筹区转移时,个人账户部分的资金可以顺利转移或者一次性取出,而社会统筹部分则不能转移.建议逐步建立全国性的统筹账户,在全国范围内统一制度规定,统一调度使用基金,医疗保险也应如此.国家推行户籍制度改革应将教育、养老、医疗改革同时逐步展开,循序渐进,逐步削弱户籍制度的福利分配功能.
户籍制度论文参考资料：
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