原创《促进京津冀协同的财税政策》
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京津冀协同发展是一项关乎我国千年大计的经济战略,主要有三个关键点：发展、协调和共同.发展是各地区间经济水平均有所提升,综合实力均能增强；协调是个地区间的经济水平和谐发展,优势互补；共同就是各地区间相互促进,共同发展,实现共赢.财税政策是引导京津冀地区协同发展的重要措施,通过产业规划、设立产业基金或积极的财政政策有效地推动产业布局,通过生产要素的合理流动提升落后地区的发展水平.
一、当前京津冀协同发展的现状和问题
（一）京津冀地区经济发展明显不均衡
从（表1）中可以看出,河北地区经济发展水平相对京津地区落后.从地区面积和人口数量来看,河北省远远超过北京市和天津市,但人均国内生产总值、财政收入和人均财政收支要远远低于北京市和天津市,和彼此间的地区面积、人口资源不成比例.
表1 2016年京津冀经济发展情况表
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数据来源:wind系统.
（二）京津冀地区产业结构不合理
一直以来,京津冀许多产业同质化竞争较激烈,尤其是工业与制造业企业,在北京、天津和河北都广泛分布,缺乏有效协调.
2016年北京市第三产值占北京地区国内生产总值比重的80.3%,分别是天津市、河北省的1.48倍和1.92倍,北京市第三产业位居首位,主要是科技和金融产业.北京的投资产生效率GDP远高于天津河北地区.从数据分析,京津冀地区产业布局分化严重,“分灶吃饭”的财税体制严重阻碍产业合理的布局.
表2 2016年京津冀投资、收入、产业结构情况
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（三）京津冀地区公共服务水平差距较大
公共服务是维持社会成员最基本的生存和发展权而提供的公共服务.就居民最低生活保障服务而言,京津冀差距较大.从2016年城镇居民最低生活保障服务标准看,京津冀之间的差距是1.59：1.55：1.从农民最低生活保障标准看,京津冀差距是2.86:2.69:1,差距较为明显.
（四）京津冀地区财政能力差距较大
人均财政收支明显不均衡.2016年的京津冀三地人均财政收入数据分析,北京市的人均财政收入分别是天津市、河北省的0.98倍和6.13倍,尤其是北京和河北人均财政收入相差较大.2016年的京津冀三地人均财政支出数据分析,北京市人均支出分别是天津市的1.2倍和3.55倍.人均财政支出不平衡也体现人均的公共服务水平差异较大,直接影响着京津冀协同发展.
二、产生京津冀发展失衡问题的原因
（一）财税体制的协调控制能力较低
现行财政体制的明显特征是“分灶吃饭”财政政策局面,行政地区各自谋求自身利益的最大化.在重视合作、共同发展的新环境下,当前的财政体制阻碍了地区协同发展,例如北京需要解决生态涵养问题,要求环京津的河北省地区严格限制工业发展,却又难以提供足够的生态涵养财政补偿.利益分割的财政政策使地区间财政收支差异较大,而财政收支又与经济发展相紧密联系,这一差异阻碍了京津冀地区在产业分布、公共服务、生态涵养等方面的协同发展.
（二）财权与事权不匹配
从京津冀三地的生产总值以及人口和财政支出情况差距较为明显,2016年,河北省总人口7470万人,分别为北京市、天津市人口总数的3.4倍和4.8倍.河北省生产总值为31827.86亿元,分别为北京市、天津市的1.27倍和1.8倍.从数据分析得到,三地单位人口创造的生产总值极为不平衡.在财政支出方面,河北省负担着比北京多2倍多的人口公共服务职能,财政支出却还比北京市少123.4亿元.因此,河北省面临较大的财政支出压力,河北省不属于享受国家财政优惠地区,也不属于经济发达地区,同时养护京津周边生态环境的责任和财政支出却要河北省独立承担.2016年北京市财政收入分别是天津、河北的1.37倍和1.78倍,凸显了区域经济发展失衡与财政事权不适应的问题.（表3）
表3 2016年京津冀经济发展情况和财政收支对比情况
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数据来源：wind系统.
（三）生态涵养区补偿不足使得区域发展更加不均衡
在生态治理保护中,由于京津冀行政地位的不对等,形成以保护首都生态要素为重点,忽略河北生态涵养,直接影响经济和财政收入,加剧河北部分地区贫困.生态补偿机制的不足导致产业发展不平衡,生态环境问题加剧,影响区域协同发展的进程.
（四）税收征管制度制约产业结构转移
现行的税收征管制度对工业产业税收实行属地征收,而对如电信、银行等机构征收高端服务产业税收往往归企业总机构所在地统一缴纳.当前的财税政策驱使地方政府追逐利益最大化,为保证各自财政收入的增长,河北省倾向于低端的工业发展,建设工业园地,引进工业企业.
三、促进京津冀协同发展的财税政策及建议
要实现京津冀协同发展,首先是要解决好利益协调的问题,必须打破行政区域和制度上的壁垒,从顶层设计上,优化协同发展环境,利用优化的、统一的、合理的财税政策引导产业转移,充分发挥三地的功能和定位作用,推进协同发展.
（一）采用适度的财政均等化,提升欠发达经济地区的竞争力,提高公共服务水平
在消除人均财政水平差距的同时,注意协同发展中财政均等化的适度性,以适度的财政均等,提高相对落后地区的经济发展竞争力,促进资源要素合理流动,优化资源配置,进而促进协同发展.
1.实施有条件的和横向财政转移支付,促进区域内财政均等化.一是由于京津冀地区经济发展的落差较大,区域间的财政能力存在明显的差异,公共支出方面具有较大的成本的差异,如果单纯依赖测算人均财政收支,能难体现公共支出方面的差异.建议通过实施有条件的和横向转移支付,为经济发展相对落后河北省提供充足的财政能力,通过转移支付均等化效应达到缩小财政能力差距,提升河北省公共服务水平,吸引生产要素,进而实现财政相对均等化,进一步推动京津冀地区协同发展.二是在京津冀区域投资税收分享的基础上,针对河北省为京津提供水资源和绿色生态环境所做的贡献,京津两市作为资源和环境的受益者,给予提供资源和环境的河北省相应的资源和利益补偿,按照“谁受益、谁出资”的合作补偿原则,建立包括成本分担和理应补偿在内的京津冀地区转移支付制度.
2.调整和完善对地方的转移支付制度.一是对转移支付调控所要实现的目标搞好定量设计,结合我国实际,把地方政府间的人均公共财力差距逐渐缩小到1～1.5倍之间,使绝大部分的政府人均公共财力处于相对均等的水平.二是继续优化转移支付资金的内部结构,清理和减少专项转移支付类别,降低专项转移支付占全部转移支付的比重,把压缩掉的转移支付合并到一般转移支付资金中,增加对地方的财力转移支付资金,切实减轻地方政府的财政压力,为实现公共服务均等化提供财力保障.三是政府根据京津冀三地的财政需要和发展定位不同,通过纵向转移支付政策解决地方财政能力不足.
（二）探索京津冀协同发展的创新财税政策
1.建立合理的税收共享协调体制和税收优惠政策,合理引导产业转移.在推进京津冀产业布局战略进程中,转移地和承接地双方达成税收对象、征收环节、纳税地点、税收共享协调机制.此外,还应制定促进京津冀协同发展的特别税收政策,做好产业输出和输入地的税收政策安排,促进区域经济协调发展.
2.京津冀地区税收分享范围逐渐扩大.根据《京津冀协同产业转移对接企业税收收入分享办法》的规定,纳入分享税种包括增值税、企业所得税地方分成部分.京津冀协同发展过程中会涉及到区域化资源配置问题.地方政府应该着重消费税、个人所得税,改变税收分配结构,减少地方政府的干预能力,发挥市场的决定性作用.
3.建立区域特别税收体制.一是可以考虑对能带来高税收的产业向地区生产总值较低的河北地区转移进行激励,帮助河北解决财政、就业问题,并促进河北的产业转型和升级.二是根据区域不同的功能布局,通过对各个功能区域制定有针对性的财税、金融政策来引导功能布局的形成.
政策研究论文参考资料：
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