原创《城市共享单车的理念优势和服务有效供给的监管力度》
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摘 要：2007年法国德高集团在巴黎率先推出了“单车自由骑”自行车租赁服务,公共自行车的概念开始进入公众视野.上海自2009年开始在部分区试点实施公共自行车服务项目,资金投入巨大,但使用效果却不如预期,实施过程中已产生了许多现实问题影响了该项服务的有效供给.通过对城市交通环境、公共自行车的使用需求和政府供给情况进行分析,并比较摩拜等共享单车的运营优劣势,有助于为政府在“互联网+”和共享经济发展繁荣的时代背景下如何转变职能、做好公共自行车服务的有效供给,提供积极的建议.
关键词：公共自行车；服务；有效供给；共享单车
DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2017.03.017
一、问题提出
随着城市经济的飞速发展以及城市化进程的加快,大量人口涌入城市,造成城市尤其是市区人口极其稠密,交通流动人数众多,环境污染呈日益严重的态势,持续增长的二氧化碳排放加之能源供应紧张,使得我国城市交通受到越来越大的压力.随着私家车的蓬勃兴起,公共交通却呈现日益萎缩的趋势,公共交通由于自身的局限往往不能满足人们越来越多样的乘车需求.因此,发展城市公共交通、实施“公交优先”的战略是缓解城市交通问题以及降低碳排放、保护环境的有效途径.如何公交出行的“最后一公里”问题、解决慢行交通与公共交通“无缝对接”的难题,提供公共自行车服务是一种有效措施.《“十二五”交通运输发展规划》也明确鼓励发展城市公共自行车服务系统,并作为城市公共交通系统的有力延伸.[1]
自2006年以来,北京、杭州、武汉、上海、广州等地政府纷纷提供了公共自行车租赁服务,在方便居民出行的同时,还能有效减少碳排放,具有良好的环境效益.应该看到,在公共自行车系统迅速发展的同时,其自身难以解决的缺陷阻碍了进一步的发展.如政府建设的租赁站点分布不科学、辐射范围小,给居民的租借和归还带来了不便；投放的自行车数量少、损坏故障问题频发,给居民的正常使用带来了不好的体验.
正当政府公共自行车服务处于发展尴尬期时,摩拜、o f o等共享单车的横空出世不仅让“共享”的理念传遍了大江南北,让政府和社会对公共自行车服务有了全新的认识,但伴随着共享单车“大跃进式”的发展而产生的一系列问题也呈现愈演愈烈的趋势.在共享单车逐渐取代传统公共自行车,成为一种新型公共交通工具的时代背景下,政府应该积极思考如何转变职能,改变传统的供给方式,通过城市管理促进共享单车的长足发展,以更有效地为公民提供良性公共自行车服务.本文将通过分析公共自行车的使用需求、政府的供给问题以及摩拜单车的理念优势、未来发展等方面,阐述新时期下如何做好公共自行车服务的有效供给.
二、概念界定
(一)公共服务
按照陈振明在《公共服务导论》中提出的定义,“公共服务”就是指政府及其公共部门运用公共权力,通过多种机制和方式的灵活运用,提供各种物质形态或非物质形态的公共物品,以不断回应社会公共需求偏好、维护公共利益的实践活动的总称.[2]
公共服务可以根据其内容和形式分为基础公共服务、经济公共服务、公共安全服务、社会公共服务.其中,基础公共服务是指那些通过国家权力介入或公共资源投入,为公民及其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动都需要的基础性服务,如提供水、电、气,交通与通讯基础设施,邮电与气象服务等.
(二)有效供给
所谓有效供给是指与消费需求和消费能力相适应的供给,即产品的供需平衡.任何一种产品的市场均衡产量和都是由该产品的供给曲线和需求曲线的交点决定的.其需求曲线应与该产品消费方的边际效用曲线相一致,供给曲线应与该产品生产方的边际成本曲线相一致.这样,社会边际收益等于社会边际成本,帕累托最优得以实现.
(三)公共自行车
公共自行车,也称为“自行车共享”,是指自行车从一个停车点到另一个停车点的短时租赁得以实现,该系统发展至今已有近50年,近10年该系统在世界范围内日益普及和流行.迫于现实需求,中国自2006年以来各地政府纷纷建立公共自行车系统,如杭州、武汉、上海、苏州、徐州等大中城市,这是政府建立健全公共交通服务体系、改善和保障民生的必然结果.
共享单车与公共自行车同样采取分时租赁模式,其区别在于是由企业在校园、地铁站点、公交站点、居民区、商业区、公共服务区等提供无桩自行车的共享服务.
三、问题分析
(一)城市交通问题
伴随着现代化建设的迅猛发展,上海这座特大型城市,日渐受各类城市交通问题的困扰.城市居民经济活动的增多和城市空间的不断拓展,使得人员出行强度不断提高、出行距离持续增长、出行机动化比重逐年增加.根据2015年上海综合交通调查结果显示,2014年全市出行总量达到了5 500万人次/日,居民平均出行距离6.9公里/次,其中55%的出行距离低于5公里/次.一辆普通三厢轿车的占地面积达10平米,一辆自行车占地1平米；城市平均每次燃油出行每公里碳排放401g/公里,城市平均每次骑行碳排放22g/公里.因此,自行车在解决出行问题的同时,能最大化地节约城市空间,并且对环境也更加友好.
城市居民出行方式的巨大变化,给城市交通和环境治理带来了巨大压力.居民出行机动化比重的增加,加剧了道路交通拥堵的程度,上海市多处路段全年呈现常态化拥堵趋势.另一方面,道路堵塞造成车辆的频繁启动、停止、加速,增加了排污量,加重了废气和噪音污染.近年来,上海通过实施非经营性客车额度拍卖政策,有效控制了小客车保有量过快增长的势头,根据《上海市综合交通“十三五”规划》的统计数据显示,2015年全市注册小客车保有量为247万辆.
然而,上海在控制私家车发展的迅猛势头的同时,公共交通的供给方面仍存在轨道交通高峰拥堵严重、公交换乘不方便以及整体服务水平不高等问题.
(二)居民自行车出行的需求变化
1.以自行车和公共交通为主导
在私家车发展起来之前,步行和自行车出行一直都是中国城市居民出行的主要方式,上海也不例外.根据上海市1995年、2004年、2006年、2009年所做的全市范围内的综合交通调查显示,步行和自行车作为上海城市居民的主要出行方式,与上海市的城市空间结构密切相关.城市中心区的居住密度较大,城市功能集中,这直接导致城市中心区的居民仅采取非机动出行方式就能实现多种出行目的(表1、图1).
2.机动化出行比重快速、持续增长
随着城市发展和居民生活水平的提高,到2010年上海交通需求呈现出快速、持续增长的趋势,全市日出行总量达到4 5 4 0万人次,较2004年增长11%.伴随出行构成呈多样化发展,居民出行对交通服务的个性化需求也越发强烈.与2004年相比,轨道交通、小汽车、电（助）动车出行方式比重有明显增长,居民使用非机动车出行量中,上下班出行比重明显下降,购物、生活、接送人等目的的出行量比重由32%提高到42%,非机动车逐渐成为市民购物、生活等出行的主要方式.
此外,随着城市轨道交通的加快建设,居民使用轨道交通出行的效率提高了,越来越多居民的出行依赖轨道交通和地面公交的换乘.然而由于受用地资源等因素制约,部分轨道交通与地面交通的换乘设施配套并不充分,造成换乘不便,公共交通出行的“最后一公里”问题逐渐凸显.
3.自行车回归公众视野
从上海市第五次综合交通调查的情况来看,上海居民家庭脚踏自行车的使用规模在持续下降,中心城区居民的出行模式逐步以公共客运交通方式为主导.然而自行车作为绿色交通、低碳出行的一种方式,具有其独特的优势.为缓解城市交通拥堵、解决公共交通出行的“最后一公里”问题,自2008年起我国许多城市开始试点推行公共自行车租赁服务.
基于《上海自行车租赁需求调查访谈分析报告》中关于现有公共自行车使用者出行目的的调查结果,上海市闵行区政府于2009年启动公共自行车系统项目.朱玮等于2012年以闵行区公共自行车系统为案例,采用问卷调查、统计分析等方法着重研究在公共自行车系统运营前后人们的出行行为变化以及影响其使用公共自行车的原因.[ 5 ]调查显示,通勤与购物是人们使用公共自行车出行的主要目的；“方便”是公共自行车被使用的最重要原因,包括存取便利、不用担心维护与保存、灵活性高、可达性好等.
可以说,公共自行车系统试点项目为城市居民在一定区域范围内的出行提供了一种有别于传统公共交通的、更加绿色环保的方式.居民或使用公共自行车作为唯一的出行工具,或与其他公共交通进行换乘,或仅仅只是进行骑行的休闲锻炼,但方便、好用等印象已植入居民心中,对居民出行方式产生一定影响的同时,也让居民对此项服务的进一步完善充满期待.
(三)政府供给的不足
正是看到公共自行车在缓解交通拥堵压力、建设环境友好型的城市生态方面的潜在优势,截至2014年,上海全市共有浦东、闵行、宝山、松江、长宁5个区实施了公共自行车租借项目,共计建设网点912个,投放公共自行车25 975辆.然而与公众需求越来越强烈不相匹配的是,各区投放的公共自行车在使用过程中都碰到了自行车损耗、丢失,租赁网点冷热不均,自行车专用车道缺乏、使用范围受限等现实问题.
闵行区通过实施诚信积分对区域内公共自行车的使用进行管理,任何一位本地居民持个人均可办理诚信积分卡.截至2013年5月22日,闵行区内自行车租赁点共有574个,公共自行车“诚信卡”总量为23.14万张；闵行区公共自行车项目投放车辆约1.9万辆,车卡比不足1:11,“诚信卡”与自行车投放数量配比关系不协调.
浦东新区的公共自行车租赁服务并不是由区级部门规划,而是工作下移至各镇政府,由镇政府根据辖区需求规划及出资建设.开展项目服务以来,张江地区投放自行车1 500辆,除损耗严重以外,已有近400辆自行车丢失；金桥和唐镇共设立网点36个,投入自行车680辆,因实行扣费借车,至今运行正常；周浦、康桥、航头三镇联网开展公共自行车服务,共设网点116个,投入自行车1 565辆,主要用于解决居民出行的“最后一公里”问题,但却仅限三镇范围内的通行通用,全区甚至跨区使用尚未实现.
针对公共自行车使用效率不高、恶意占用车辆现象,长宁虹桥地区公共自行车租赁采用了有偿或低偿的运行模式.租车者需缴纳300元（自行车押金200元,预充值100元）,在1个小时内还车不收费,使用超1小时按每小时0.5元收取费用,每天收费最高不超过5元.
宝山区原先预设在全区共布设600多个网点,投放公共自行车15 000辆左右,但在具体布设网点时,却遭遇了合适的场地、位置难求,配套设施设备不齐全等问题.此外,自行车专用车道缺乏,骑车人大都行驶在机非混合的道路上,存在一定的安全隐患.
从全市几个试点区的公共自行车推进情况来看,政府在公共自行车服务的供给方面还是存在一些问题.首先,投放数量和网点设置是否符合当地居民的出行需求并未在规划之初做好需求调研,以至于各网点的使用情况冷热不均.其次,为了做好此项服务,政府前期投入大量资金,但在管理上由于授权第三方公司进行管理和维护,无法运用有效的管理手段和处罚措施限制车辆的非正常使用以及损坏、丢失.最后,全市并没有统一的公共自行车运营规划,目前仍是各区、甚至街镇的自发行为,不同区域的系统各自为政,区与区之间甚至区域内都不能做到通借通还,限制了自行车的行驶范围,影响了使用效率.
（四）“共享单车”的理念优势及发展存在的问题
2016年4月22日,正值世界地球日,一款名为“摩拜单车”的产品在上海首次面市.该产品是北京摩拜科技有限公司旗下的产品,该公司倡导“用共享的模式让单车回归城市”的理念,希望“用人人都可以支付得起的,帮助每一位城市人可以更便捷地完成短途出行”.摩拜单车上线后,迅速成为上海街头最潮的出行方式.它丢弃了固定车桩,使用过程完全通过网络智能化；全车集设计时尚、耐用和智能高科技于一身,迎合了许多中青年,尤其是都市白领的喜好,颠覆了人们对传统自行车的印象.
之后,o f o、小鸣单车、优拜单车等超过25个品牌汹涌进入共享单车市场.近一年来,在没有政府主导和参与的情况下,共享单车借助移动互联网技术和共享经济,已在全国30多个城市投入运营,实现“无桩借还、智能解锁”的新式租赁服务,投放数量超过300万辆.共享单车以环保、便捷、低廉的特点,填补了传统公共自行车的许多不足之处,也为人们提供了一种全新的绿色出行方式.[6]
当然,共享单车繁荣发展的景象背后,车辆本身的运营模式问题、行业恶性竞争问题、车辆停放的治理问题等也逐渐凸显,成为了行业管理和城市管理亟待解决的重要问题.针对目前普遍存在的单车被损毁、私藏等问题,仅靠单车企业原有的诚信积分加以约束是不够的,还需要使用者素质的提高以及更有效的管理手段.不同共享单车企业主要通过大量投放单车竞争市场份额,这就造成了城区地铁站、公交站、景点周边人流密集地区的单车过量投放,形成了一种新的“视觉污染”.多地发生的“违停车辆被处罚”的情况,也表现出“共享单车的发展不但没有帮政府解决问题,反而给政府制造了问题”.[7]
四、结论
自行车作为一种绿色环保的出行方式,曾在城市居民的工作、生活中占有重要地位.然而随着城市的现代化发展,人们的出行距离加长,出行方式也越来越多的呈现机动化及私人化.但政府作为公共服务的主要供给主体,不仅应积极提供公共交通服务,也应积极承担城市环境的治理工作.通过提供公共自行车服务,引导城市居民关注环境保护,改变出行方式,有效利用自行车解决公共交通的“最后一公里”问题,遏制黑摩的、等非法营运车辆的生存空间.
然而,从上海各区公共自行车项目的实施情况同共享单车的繁荣发展相对比来看,政府主导的公共自行车服务项目虽能在前期保证巨大资金的投入,但也导致了低效、寻租等失灵现象,在运营模式、管理理念等方面还存在根本性的问题.没有政府主导和参与的共享单车,在高额的前期投入后还能借助市场资金和互联网平台挖掘更多的收益来源,其提供的准公共服务从长远发展来看应积极取得政府的支持与合作.
实践告诉我们,在公共服务领域,政府过多的干预是不必要的,但是在公共服务中完全排斥政府的作用也是不可取的.从公共自行车服务的长远发展来看,市场供给模式的持续进入将成为一种趋势,但政府却不该“一退到底”,而是应该在城市规划及治理、道路优化以及居民信息采集共享等方面给予支撑,并加强监管.目前京津沪深等7座城市已相继出台监管意见,从单车投放数量和准入门槛、使用者年龄和个人信用问题以及车辆停放管理等方面对城市共享单车的发展进行规范化管理.
笔者认为,政府在城市公共自行车的有效供给上应起到积极的引导作用.首先应在城市规划方面进行积极引导,为自行车的行驶和停放统筹布局；其次应在自行车的安全运行上进行积极引导,为自行车的产品、质量标准以及用户的准入条件设置监管意见,实施政府监管职能；最后还应加强思想道德建设的宣传力度,加强全社会对绿色出行、共享理念的认知,提高公民的诚信素养,营造良好的公共自行车使用氛围.
责任编辑：张 炜
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