原创《当前央地财政事权和支出责任划分改革的不足》
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摘 要：宏观经济波动与财政体制的持续改革密切相关.近期股市与汇率的大幅波动引起了对财政体制改革程度的争论.本文首先对当前央地财政支出责任划分的缺陷进行分析,并对完善我国与地方财政事权和支出责任划分改革提出建议.
关键词：财政体制；“分税制”改革；支出责任划分
中图分类号：D602 文献识别码：A 文章编号：1001-828X(2018)028-0035-02
1994 年的“分税制”改革初步构建了现代财政管理体制,不足之处在于其仅针对的是“财”端的改革( 央地收入划分),对“政”端( 央地支出责任划分) 基本没有触及.随着时间推移和形势变化,央地财权与事权划分严重不匹配,加剧了地方预算管理的困难,迫使地方政府严重依赖政府间的财力转移,以及对资源管理收益收入的依赖,形成“土地财政”、“收费财政”以及地方债务风险等问题,央地财权与事权划分改革矛盾越来越激烈,深化公共财政体制改革,平衡央地财政收支的任务迫在眉睫.
一、我国与地方财政收入与事权支出责任划分的“矛盾”
( 一) 财政收入占“大头”
现阶段政府财政收入是根据“分税制”财政管理体制基本构架进行划分,分为税收和地方税收2 个体系,以及对地方税收返还制度和转移支付制度.“分税制”改革前,地方收入比重高于收入；改革之后,财权迅速向汇集,最后两地的收入比例趋向均衡.到2015 年,收入占总财政收入的比重为45.49%,地方收入占总财政收入的比重为54.51%.
( 二) 财政支出地方责任“负担重”
当前政府财政支出责任基本延续“分税制”改革的框架,划分为财政支出责任、地方财政支出责任和与地方财政共同支出责任等,实际仍采取行政隶属关系进行划分.1983 年财政体制改革以来,与地方占总支出结构比例基本呈反向变化,支出所占份额越来越小,地方支出所占份额越来越大.到2015 年,占总支出比例为14.52%,地方占总支出比例为85.48%.
二、当前我国与地方财政事权和支出责任划分的不足
( 一) 与地方事权与支出责任划分的法治化建设有待规范整合
相对健全的税法体系而言,法律对于央地事权划分长期滞后,相当一部分财政事权和支出责任划分缺乏法律依据,法治化、规范化程度不高.一方面,宪法、组织法和预算法对央地事权与支出责任的规定相对笼统,单项法律自成一体,各级政府的事权规定比较分散,甚至存在一定冲突,另一方面,我国央地关系呈现“一体多元”格局,在法制建设层面对与民族自治地方关系和对与特别行政区关系分别制定《民族区域自治法》和港澳基本法,对最具普遍价值的与一般地方的关系却缺乏制度层面的规范整合,仅在地方组织法或其它相关单行立法中进行单项规定.
( 二) 与地方政府职能定位不清
我国政府的职能定位和管理模式根源于计划经济时期,后经过多次改革,基本上是“摸着石头过河”,难以真正适应市场经济发展需要和社会主义政治要求,以经济调节、市场监管、社会管理和公共服务为核心职能的有限政府模式还没有完全建立.一些本应由市场调节或社会提供的事务,财政包揽过多；一些本应由政府承担的基本公共服务,财政却承担不够.
( 三) 和地方政府职责、财政事权与支出责任划分不明确
目前央地事权与支出责任划分改革的最大问题之一是上下级政府的权责不清,既存在越位现象,也存在缺位现象.与收入端财权按某税种和某分成比例明确划分与地方财权的彻底改革不同,当前央地事权与责任划分主要依靠各种受益范围、区域均等化和效率等原则性规定进行,省级及以下各级政府之间的事权和支出责任的具体划分也以上级决定为主,划分界定明显粗线条化,缺乏合理、规范、可操作的具体规定和细致划分,直接造成和地方政府职责交叉重叠、支出责任重点不明确,政府间出现责任转嫁及出台政策、地方负责“买单”等现象.
( 四) 现阶段与地方财政收支失调
现阶段,央地收支比例明显失调,地方政府承担着与收入比例完全不匹配的支出责任.2016 年,政府在收入分配中占55%以上,即便考虑“税收返还”和“一般性转移支付”的影响,政府在收入分配中仍占有超过40% 的份额；此后,“营改增”改革使地方财政收入更是明显减少.在支出方面,2016 年,财政承担的支出责任在全国财政支出中仅占15% 左右,基层财政的支出在全国财政支出中所占比例高达85% 左右,地方预算稳定受到了冲击,支出压力有待改善.
( 五) 转移支付项目设立不够合理,监管力度有待加强
分税制改革以来,转移支付制度经过不断完善,初步形成了目前财力转移支付和专项转移支付体系,中间也存在诸多问题.其中,大部分转移支付项目根据宏观调控政策设立的,转移支付形式繁多,支付行为存在相当的随意性,没有建立一套科学、完善的计算公式测算办法,与财政事权和支出责任划分改革衔接不够,而且还存在统筹力度有待加强、清理整合仍不到位、管理监督不够健全等问题.
( 六) 省以下财政事权和支出责任划分没有规范
长期以来,央地事权与支出责任的划分通常是指“与省级政府”之间的划分框架,省级以下的纵向府际之间存在着“剪不断、理还乱”逻辑和制度关联及制度缺失,导致省级政府通常作为与基层地方的“中间人”,扮演着与地方基层上通下联的缓冲角色,客观上助长了省级政府及省直部门滥用枢纽地位的倾向,“财政截流”和“支出责任下沉”现象普遍存在.另一方面,省级与省级以下地方政府还存在非常不明确的事权与支出责任划分,省级以下政府的事权、财权及支出责任基本没有得到规范,经常出现一年一变的情况.
三、完善我国与地方财政事权和支出责任划分改革的建议
当前,完善我国与地方财政事权和支出责任划分改革需以供给侧结构性改革为主线,持续增加法制及相关制度的有效供给,有效完善各级政府对各个区域和领域的公共事务、公共服务和公共投资,简政放权,放管结合,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用.
( 一) 加快推进与地方事权和支出责任划分规范化、法律化
央地事权划分应在明确政府财政事权和支出责任的基础上,尽早研究起草《政府间财政关系法》,将与地方财政事权和支出责任划分基本规范以法律和行政法规的形式规定,将地方各级政府间的财政事权和支出责任划分相关制度以地方性法规、政府规章的形式规定,厘清政府提供的公共物品和公共服务边界以及政府和地方政府的权力边界,强化、省和市县政府的职责,实现政府机构职能、权限、程序、责任的法定规定,让行政权力在法律和制度的框架内运行,从而形成保障与地方财政事权和支出责任划分的法律体系.
( 二) 明确政府职能定位,强化政府事权的公共属性
明确政府职能定位的首要目标是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用.首先,厘清政府、社会和市场的关系,坚持政企分开、政社分开,坚持公共性财政管理,应由市场或社会承担的事务就应交由市场主体或社会力量去承担,政府只提供基本公共服务和其他公共品.其次,调整结构,变革程序,既要解决权力的归属问题,又切实做好公共服务,提高政府决策的科学性.再次,要始终以经济社会的发展为参照物,加强公共管理,提高公共服务能力,打造有限型、服务型、高效型政府.最后,避免政府职能在转变过程中出现越位、缺位、错位等现象,解决政府职能存在交叉和重复建设问题.
( 三) 细化各级政府的职责,保证事权和财权统一
厘清与地方事权的划分界线必须对各级政府的职责尽可能细化,尽量减少交叉和重叠,避免财政资金分配与项目安排交叉重复.首先,在完善“决策、地方执行”的机制基础上,明确在财政事权确认和划分上的决定权,维护权威,加强国家统一管理,确保法制统一、政令统一、市场统一.其次,在保障国家安全、维护全国统一市场、促进社会公平、推动区域协调发展的,且具基础性、全局性、战略性领域的财政事权,提高直接履行事权支出责任的比重.再次,对属地方的财政事权,要采取有效措施及方式授予地方,保证地方政府能在合理的授权范围内履行地方财政事权的权利；为缓解地方财政预算压力,还应适当减少基层政府的支出责任,建立财力与事权相匹配的体制.最后,应适度保有共同财政事权,在维护权威的条例下,更多发挥维护社会公平正义、促进共同富裕、推动区域协调发展、保障公民基本权利等的作用.
( 四) 统一财政收支体制改革,有效平衡与地方财政收支缺口
当前财政收入占国家财政收入的高比例与财政支出占财政支出的低比例非常不匹配,解决问题应从财政体制收支两端同时入手,统一协调,互相推进.首先,优化和地方收入划分,加快健全地方税体系,适当增加地方自主财源,增强地方本级收入的稳定性和可持续性,研究对西部地区、民族地区、革命老区等不发达地区实行财力全留的体制,相应缩小转移支付规模.其次,重新规范与地方的支出责任,将全局性的及在教育、卫生、社保等有关社会公平方面的支出责任,应全部划归负责或由通过转移支付的形式补助给地方,同时减少政策的地方配套资金.
( 五) 完善转移支付制度,实现公共财政的普惠性和均等化等目标
首先,财政转移支付制度的改革应坚持以财政事权属性为遵循,明确转移支付定位,坚持基本公共服务的普惠性、保基本、均等化方向,研究制定符合国情的财政人均基本公共服务支出的均等化目标和实施方案,着力缩小地区间差距.其次,在转移支付项目整合、新设及退出方面,应继续加大对专项转移支付的清理整合力度,严格控制新设专项,逐步取消竞争性领域专项转移支付项目；加强对专项资金分配使用的全程监控和检查力度,建立健全信息反馈和转移支付绩效评价机制,强化责任追究和奖惩机制,建立定期评估和限时退出机制.
( 六) 缩减预算级次,简化财政层级,省级与市县财政事权难题
当前央地财政体制改革,除了要明确央地财政事权划分之外,还需要对省级以下政府间的财政事权与支出责任做出明确的划分,避免让基层政府承担过重的支出责任,影响地方政府改善民生、增强社会保障的动力.首先,加快推进“省直管县”和“乡财县管”的财政体制改革,扩大县域发展自主权和提高县乡财政保障能力,减少因财政层级过多导致的资金层层扣压的现象.其次,明确划分省、市、县的财政事权,规范省、市、县共同财政事权中的支出责任比例,并可事先选取民政、社会保障等基本公共服务领域开展先行先试.再次,将直接面向基层、地域信息强、与当地居民密切相关、由市县提供更方便有效的基本公共服务,直接确定为市县的财政事权,赋予市县政府充分自主权.
责任论文参考资料：
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