原创《乡村教师支持政策文本分析以各省市《乡村教师支持计划2019-2020年》为例》
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摘 要：国家颁布《乡村教师支持计划（2015-2020 年）》（简称《计划》）后,全国各省市、自治区均颁布了各自地区的《计划》,对未来五年支持乡村教师的改革和发展做了规划.根据政策分析的角度,透视各地区的《计划》,各地关于支持乡村教师的谋划,不管是从总体要求、政策措施,还是组织实施都有一定的突破,但也存在一些共性问题,本文对《计划》及时比较分析,在《计划》的基础上,提出完善地方《计划》的建议.
关键词：乡村教师；支持计划；政策分析
doi:10.16083/j.cnki.1671—1580.2017.12.036
中图分类号：G525 文献标识码：A 文章编号：1671—1580（2017）12—0123—03
一、各地《计划》乡村教师支持部分综述与政策分析政策执行政策制定连续过程中的另一新阶段的开始,它的重要性与政策规划是一样的.因此,政策制定与政策执行是两个不可分割的功能领域.［1］地方相关行政部门对国家《计划》的执行过程,也是对国家《计划》再制定的过程.地方《计划》文本是其制定合理与否的重要表现形式,它将直接影响国家《计划》最终的实施效果.
（一）《计划》中加大乡村教师支持力度的表现
1.大多数《计划》文本具体明确了乡村教师工资待遇
由于受国家乡村教师支持计划的影响,大多数地方在《计划》中都明确提出了教师费用的投入和改善生活待遇.其中有20 个地方单位提出了具体数字的补助标准,约占全部《计划》的67%,例如西藏《计划》中指出“在2016 年人均月补助标准达到二类区500 元、三类区达到1000 元、四类区1500 元”,另外12 个单位也有总体说明.大多数文本提出对教师的生活待遇做明显的改善,在交通、宿舍、食堂,社会保险,医疗等都有所体现.尽管各地方有所差异,但所有单位均做了相关规定,充分说明了对乡村教师的重视程度.
2.大多数《计划》明确了乡村教师的补充渠道
各地方《计划》为了加强乡村教师队伍建设,提高教育质量,改善乡村教育现状,普遍坚持通过与高校设立免费师范生的定向培养；积极引导城市优秀骨干和退休教师去乡村支教；实施顶岗实习制度和特岗计划等,例如,上海《计划》中指出“重点引导优秀校长和骨干教师向乡村学校流动”.各地方采取的补充渠道,将有利于丰富乡村教师资源,壮大乡村教师队伍,从而促进乡村教育发展.
3.大多数《计划》文本设立了支持乡村教师工程项目与评选活动
大多数《计划》以本地区的乡村教育发展战略为目标,着眼于改善乡村教育,加强乡村教师质量的提高,均设计安排了一些工程项目和评选活动.其中,有19 个单位专门明确设立,使对乡村教师的支持具有可操作性,为最终能取得有效成果奠定一定的基础.例如重庆《计划》中指出“校长实行一轮专项培训”；广东《计划》中指出“实施‘乡村园丁关爱工程’,推进建立乡村教师定期体检制度.”
4.部分《计划》内容系统并有所创新
各地《计划》都比较全面覆盖了国家《计划》的要点,其中北京、天津、宁夏、湖南、福建、江西等地的《计划》,不仅比较全面的涵盖了国家乡村教师支持计划的核心要点,结构合理、内容详实,而且还结合了本地实际,在政策设计方面有所拓展、有所创新.例如,湖南在改善乡村教师待遇方面创新提出了绩效工资分配向班主任倾斜.另外对乡村教师的师德建设和能力素质提出了相应举措,在成长激励机制中,明确提出计算机证书的倾向政策.在职称评聘方面部分创造性地提出了“县管校聘”的管理体制.
（二）《计划》中存在的一些共性问题
1．《计划》的责任性比较淡化
虽然各地方政府在《计划》中明确了责任主体,但大都只是涉及各级人民政府主体,没有把支持乡村教师的事业列入当地社会发展的规划和各级政府议事日程中,未在文本中做出具体要求；从一定程度上说,支持乡村教师与政府的方方面面都有着密切的联系,例如各级教育机构,地方民政、财政、人力资源部、卫生等,但对各部门的相互配合却是不明确的.各地《计划》文本中责任的“淡化”不仅反映了政策制定者对于支持乡村教师的重视程度较低,也将极大地影响支持乡村教师政策的有效落实.
2.《计划》的体系设计比较缺失
虽然绝大多数地方《计划》文本都提到了完善乡村教师支持机制的目标,但从内容讲,对体系的设计并不健全.一方面,在教育的不同阶段,幼儿、小学、初中、高中教师的岗位比例和资助费用有要根据本地需要制定不同的标准,显示了国家政策对于各阶段乡村教育发展的不同要求.但地方《计划》文本中,相当一部分只侧重了义务教育阶段的谋划,对于乡村学前教育的教师支持大多数既无提及也无安排,设计不全面、不连贯,未形成完整体系.
3.《计划》的目标定位比较模糊
《计划》紧紧围绕“下得去、留得住、教的好”的核心理念,力争在2020 年造就一支素质优良、甘于奉献、扎根乡村的教师队伍,充分表明了国家对乡村教育的极度重视和关注.但大多数地方《计划》文本中,对所要达到的目标并不清晰,对“下得去”乡村教师队伍的人员数量、“留得住”生活待遇的改善程度、“教得好”教育质量的评估结果都是一概而论,蜻蜓点水,没有明确地呈现具体要达到的目标.
（三）《计划》文本的政策分析
1.《计划》中内容与形式的简单化
作为国家级最高层次的教育政策,国家《计划》从不同的方面提出了支持乡村教师的规划,对支持乡村教师内容、形式的谋划是详实和系统的.但由于地方《计划》是以国家《计划》为蓝本的,所以地方《计划》在政策的文本形式和内容方面存在依赖性,并没有进行拓展和深化.有些地方《计划》没有达到下级教育政策对相关内容应该具体化的基本要求；另外,各地《计划》文本中支持乡村教师的内容和形式,明显有“拿来主义“倾向.还有部分制定的措施过于形式化,泛泛而谈,没有作出比较清晰的解释,缺乏可行性,很难进行操作,从而使对支持乡村教师的支持难以落到实处,对于乡村教师的支持也就只能是“雷声大,雨点小”.积极响应国家号召,落实国家政策是非常有必要的,但“照猫画虎”的做法则使《计划》政策成了一纸空文.
2.《计划》中目标的口号化
《计划》文本目标口号化的倾向,主要表现为在制定政策目标时,过度倚重了上级政策的要求.第一,各地《计划》中关于支持乡村教师的目标不明确,支持乡村教师政策的目标任务表达笼统,缺乏所需的定量表述,没有提出定量化指标,从而减弱了其操作性,降低了可行性,极大地阻碍了政策执行者；第二,政策目标的表述不具体,各地方《计划》对于未来五年进行了长期的规划,但对于每一年的短期目标则没有提及；第三,政策目标的针对性较弱,地方政策目标移植国家整体目标,没有联系本地的实际,针对各自问题,制定出自己的发展目标.
3.《计划》中监督与评估的模糊化
政策监督与评估关系着政策执行的质量.虽然国家《计划》明确了责任主体,开展督导检查,各地《计划》也有所表述,但这一重要问题却表达模糊,主要是针对总体来说,但对如何发现政策是否依照各地《计划》执行、执行过程出现会哪些偏差以及如何纠正偏差等一系列问题,大多数地方都缺乏明确的规定,为将来“问题出现、无人负责”更为严重的现象做了铺垫,对支持乡村教师政策目标的实现,乡村教育的质量的提升都会是极大的障碍.
二、完善地方《计划》的建议
根据政策落实的角度,各地方要以《计划》为基础,制定出细化的落实办法,使其有可行性和可操作性.
（一）加强重点的突出
首先强调《计划》中“下得去、留得住、教得好”的核心要求.不仅要全面保证对乡村教师支持的落实,完善对乡村教师的保障,还要加快对乡村教师课程的改革,改进乡村教师教育教学方法,促进乡村教师队伍的不断强大.二要强调“从实际出发”.在支持乡村教师的精细谋划中,不仅要洞悉乡村教育发展的大环境,也要全方位了解本地支持乡村教师的实际,从而协调好国家与地方的关系.三要重点解决“制约因素”.制约乡村教师发展的因素很多,但要把最重要的因素重点考虑并重点解决.
（二）加强目标的细化
国家《计划》是各级地方政府《计划》的统帅,各级地方《计划》要依据国家《计划》,但不能依赖国家《计划》,结合实际,对本地支持乡村教师的阶段和目标进行细化,结合国家《计划》的宏观目标,制定五年内量化的、阶段性的具体目标；将各项目标层层分解,并针对重点目标和任务制定配套的方案,将地区各级各类教育发展的目标具体化,不仅要将教育管理者的目标细化,还要将具体执行者的目标细化.总的来说,要把支持乡村教师的五年发展目标细化,形成支持乡村教师的体系.
（三）加强责任的明确
各级地方政府要以教育公平和教育均衡的视角来看待乡村教育尤其是对乡村教师的支持,要积极为支持乡村教师当领路人,使整个社会的各个群体都能够支持乡村教师.地方《计划》文本中要明确有关执行《计划》的政策效果评估、政策执行监督与问责机制的相关内容.支持乡村教师,必须具体落实对乡村教师的经费高于城市教师,明确用于乡村教师的经费比例,并保证每年有所增长,要逐步提高乡村教师的补助津贴从而落实各项政策.除此之外,用制度来激励对乡村教师经费的支持,要依据制度进行监督和评估.各级教育行政部门支持乡村教师的管理责任要积极地履行并做好专项计划.
（四）加强措施的落实
各级《计划》的颁布是贯彻国家《计划》的第一步,同时也是对国家《计划》的升华.正如教育部原副部长李卫红所建议的“政策再好,还得靠人来落实.政策表明了党和政府对乡村教师的度重视和亲切关怀,但是真正落到实处还需要艰苦不懈的努力.”对国家《计划》中所谋划的措施要进行详细、切实可行的“分离”,各级地方要努力做到结合各自的实际,具体情况具体分析,制定出符合自己道路的、可行的、能够落实的有效措施,从而完善支持乡村教师的保障体系,形成“宏观统一,微观多元”的格局,使“最美乡村教师”能够坚守长存,焕发潜能、展现活力,撑起乡村教育的蓝天,并进而提升全社会教育的水平.
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