原创《水资源绩效审计理论和实践》
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环境问题已经成为我国目前发展的短板,党的十八大报告对推进中国特色社会主义事业作出“五位一体”总体布局,其中生态文明建设,正是关注人与自然和谐相处的生态环境问题,倡导绿色发展.在这样的需求下,开展环境绩效审计,成为生态文明建设的重要举措,也为审计机关发挥更多作用提供了一个新的平台,通过对自然资源、生态环境等开展审计工作,促进相关制度的执行,倒逼改革.水资源绩效审计是生态环境绩效审计的一部分,随着审计全覆盖的推进,水资源绩效审计也进入大众视野.
一、水资源绩效审计
1.水资源绩效审计的概念.水资源审计和绩效审计是两个概念不同但范围有交叉的审计类型.水资源审计是环境审计的一个具体内容,是根据审计的对象确定的,针对的是某一个具体的环境构成要素.绩效审计是根据审计的目标来确定的,与之并列的一般是合规性审计、真实性审计以及制度审计,其公认的目标在于被审计对象的经济性、效率性、效果性以及优良的治理、服务质量和优秀的管理等.
2.水资源绩效审计的目标.环境绩效审计,以环保专项资金的真实合法合规为基础,重点审查评价环境专项治理资金的经济、效率和效果,将政府审计独立客观公正的特点融进环境治理新领域,参与环境治理实践.由此我们可以延伸出,水资源绩效审计,是依托于水务治理专项资金的真实性、合规性审计,评价资金使用是否节约有效,使审计工作能够服务于水资源的治理实践.
对于水资源的绩效审计,其基本目标应是审计专项资金使用、项目工程建设和政策执行情况等的经济性、效率性、效果性、及时性以及环保性,并根据审计结果确定初步目标的完成情况.然后再根据审计得出的对效率效果实现程度的评价,分析被审对象对政策或者制度的完成遵循情况以及机制体制的可行性和完善度,提出可行的建设性意见,推动水资源治理和保护,为水资源治理的健康发展服好务、定好位,促进环境治理保护,推动生态文明建设.
3.水资源绩效审计的评价指标和方法.进行水资源绩效审计,应该以目标为导向,确定评价指标和方法.当审计目标为水务相关专项资金使用经济性、效率性时,考虑成本效益分析或本量利分析对资金的节约性或效益情况进行量化评价；对水污染治理进行绩效审计时,则应考虑将水资源的环保指标作为评价指标,采用对比分析的方法,包括横向对比和纵向对比,对水污染治理进行绩效评价；基于水资源的开发利用的目标进行绩效审计时,评价指标考虑多个方面如经济指标、生态情况以及民意情况.涉及到领导干部经济责任时,评价指标可以考虑：预警机制和突发事件应急处理建立运行情况指标（如水资源监测预警体系建立运行情况）、责任考核制度指标（主要为各项制度政策执行情况）、水资源决策指标（决策是否得到执行）,诸如此类.
二、深圳市水污染绩效审计
1.内容和目标.2016年,深圳市审计局在本市开展水资源绩效审计,包括水污染防治资金、政策执行以及深圳市优质饮用水入户工程项目的建设情况,涵盖了专项资金、政策执行和工程建设三种目标的水资源绩效审计.
对防治资金的绩效审计,目标在于水污染防治资金、水务发展专项资金以及治水提质资金的管理、使用和绩效情况,主要审查资金使用的合规性、经济性、效率性和效果性；对政策的执行情况开展绩效审计,目标是政策中规定的河流水质控制目标是否实现进行鉴定评价；对优质饮用水入户工程项目的绩效审计,目标是饮用水入户改造进程、改造耗用以及完成改造的小区水质是否达标.这三种不同内容的绩效审计工作,最终目标都是为了推动改善河流水质,不断完善水污染防治工作制度.
2.评价指标和方法.深圳市政府就治水提质印发多个文件,包括《深圳市治水提质工作计划（2015—2020年）》、《深圳市优质饮用水入户工程实施方案》等17项制度,正是制定评价指标的依据.比如制度执行的绩效审计,在审计节点整治计划的完成率应成为该政策执行的评价指标之一；优质饮用水入户工程,需考虑将相关实施方案作为评价指标以确定是否按照方案开展工作；涉及到水质方面的,则需专业的水质评价指标如水务管理机构的水质检测报告.
审计局在进行绩效审计时,不同的内容也采取不同的审计方法.对政策执行,审计人员实地查看了宝安区双界河水环境改善、茅洲河流域宝安片区综合整治等建设项目,以确定执行的程度和执行的质量；优质饮用水入户,则组织市区审计机关对各区政府、市水务局等单位负责的工程项目的建设情况进行了专项审计调查,并抽查了工程的设计文件、招投标文件、水质报告等文件.
3.审计发现的问题及整改.①关于河流水质控制部分目标没有实现的问题.市人居环境委加大水环境监测力度,淘汰了10%左右重污染企业,在全市范围内开展水污染源调查.市水务局加快了河道综合整治,推进水质净化厂改造和扩建并加强了对水环境的管控和执法力度.②对于污水等处理配套不足的问题,市水务局加快了管网配套建设、合理规划污水系统布局、协调推进污泥处理设施建设,同时也采用了新的监测技术,加大了资金投入.③对于排水违法成本低而影响水污染防治效益的问题.水务局通过特区立法,细化并加大处罚力度和增加查处手段,切实以严厉手段查处排水违法行为.④关于不锈钢管信息指导价偏高,部分项目使用贴牌产品的问题,相关水务主管部门改变了确认方式使其更加科学,同时取消有贴牌生产行为厂家的供应商资格并对其他供应商进行排查.
三、深圳治水提质绩效审计案例分析
1.绩效审计目标认识不足.不论是水污染防治,还是水更清计划,亦或是优质饮用水入户,一方面是为了改善水资源环境,另一方面也是为了提高居民生活满意度.在开展审计工作时,也应将居民群众满意度作为效果性的一部分.比如在对河流进行整治时,是否将对居民生活的影响以及处理办法纳入计划考虑的范围；优质饮用水入户建设中,管道铺设是否及时,改造资金来源是否合规,有无乘机向居民多收费的情况.审计人员应该通过问卷调查以及随机选取入户访谈的方法,了解居民对治水提质的满意度,进一步评价效果性.
2.对发现的问题没有深究.审计发现信息表中不锈钢管高出市场价约60%—70%,以及部分供货的不锈钢管材生产厂家存在贴牌生产的问题.针对这两个问题,审计人员对相关部门提出了整改意见,但未追究为什么信息表中不锈钢的会高出市场六七成,为什么会签订不规范的供应商.这两个问题的存在是相关部门的一时疏忽,还是利益相关方的存在影响了信息的制定和供应商的选择,又或是本身信息确定以及供应商选择的制度存在漏洞.审计缺少进一步的程序来探究问题存在的原因.
3.缺少对存在问题的追责.审计发现问题后,既没有对问题进行责任界定,也没有对部门或个人追责,只是建议相关部门进行整改.虽然整改报告中显示针对提出的问题,相关部门均进行了整顿和改善,也加大了投入,但是如果没有责任认定及一定的警告处罚,只会导致问题屡改屡犯.
四、水资源绩效审计建议
1.以目标为导向的审计指标和程序.各地水资源情况不同,开展的水资源绩效审计内容和目标也大相径庭.各地应根据本地水资源资产的实际情况开展水污染治理、水资源开发利用、水务相关政策制定执行等方面的绩效审计.基于不同的审计对象确定审计的目标,再根据不同的目标设计评价指标、执行审计程序.在确定目标时,除了经济、效率、效果、公平和环保外,也应当考虑群众满意度的问题（这也可以算进效果性的范畴）,因为水资源的健康也是人民美好生活需求的一部分.
2.发现的问题考虑深入调查并进行追责.绩效审计发现的问题一般较少涉及违法违规的情况,但即使没有违反政策法规,存在拖延、浪费、环境威胁等问题,也应该对相关部门、领导干部进行责任界定以及一定程度上的警告处罚.对相关部门无关痛痒的审计建议,一定程度上可以获得整改效果,但可能会屡改屡犯,浪费社会资源和审计资源.在审计查出问题后,除了将问题披露,还应实施进一步的程序确定问题背后的原因,追踪个人责任,将审计结果计入部门和个人的绩效考核中.
3.加强部门间合作,将整改落到实处.水资源绩效审计一般会涉及多个部门,在审计工作中,需要各部门的配合；在审计结束后,也需要相关部门采纳审计意见并进行整改完善,才能使得审计工作有意义,在此基础上,推动水资源的管理和保护.目前,人员不配合甚至阻碍审计工作、审计结果不被看重、审计意见不被采纳的情况仍较为常见,这种情况下,审计工作似是做了无用功,问题得不到解决,审计资源也被浪费.所以,部门合作是审计工作顺利进行的基本要求,市委市政府应强调审计工作的重要性,要求相关部门配合审计工作,将整改落到实处.
（作者单位：南京审计大学）
绩效审计论文参考资料：
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