原创《基础教育管办评有效分离的理论探究》
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[摘 要] 管办评分离是当前基础教育发展的大趋势,有效的推动管办评分离,对于基础教育改革发展意义重大.科学的管办评分离要求政府负责宏观层面的管理,学校负责微观层面的办学,评估者负责中观层面的评价,三者各司其职、权责明确、协调发展.实现有效的管办评分离需要以教育质量为中心建立有效的管办评分离模式,但是当前的管办评分离仍存在着政府实际上掌控管办评、学校未能自主办学和评估不具独立性的问题,需要通过政府放权、确权,自上而下地建立一套政府宏观管理与监督、学校微观办学与治理和社会机构中观评估的管办评有效分离机制.
[关键词] 基础教育管办评分离宏观管理微观办学中观评估
基础教育的改革发展关乎国计民生,其发展程度直接影响我国整体的国民素质与国家的软实力,进而影响国家的综合实力.因此,我国政府对基础教育的发展一直较为重视,也在不断地推进基础教育改革.
但是,由于新中国成立后长期坚持计划经济体制,随之也衍生出了政府过度干预基础教育改革发展的问题.当前,在基础教育领域,政府既管教育,又办教育,还评教育,管办评实际上均掌握在政府手中,这难免会导致公信力不强、教育体制发展僵化和改革推进缓慢等问题的出现.为了解决此类问题,从管办评分离的角度着手是根本切入点.自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》首次提出“推进向地方放权、政府向学校放权,明确各级政府责任,规范学校办学行为,促进管办评分离,形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制”以来,党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次向基础教育管理体制开刀,明确提出要促进管办评分离.[1]如何有效的实现政府管教育、学校办教育和社会评教育,形成三者既相对独立,又相互联系、融为一体的办学体系是当今中国基础教育发展急需解决的重要问题.因此,有必要对基础教育管办评分离的问题进行应然分析.
基础教育管办评分离是一个比较新的研究课题,通过对相关文献的整理可以发现,当前能够查阅到的文献并不多,而且从时间上看,多为近三年的文献.由此可见,基础教育管办评分离的研究尚处于起步阶段,作为一个关乎我国教育整体发展方向的重要议题,还有很大的研究空间.从研究的内容来看,研究者们基本上都已经认识到了当前管办评实质上受控于政府,而要推动管办评分离最根本的是要促使政府放权,还给学校办学权,还给社会监督评价权.[2]并且,学者们已经通过国内外对比分析或套用理论模型的方式给出了一定的改进建议.但是当前的理论成果多是将“管”、“办”、“评”三者分别进行分析,而未进行一个系统性的综合体系建构.此外,由于管办评分离实质上是一个动态的发展过程,因此用静态的研究思路进行分别分析所得出的结论有待推敲.结合已有研究成果,本文将按照宏观、微观、中观三个层次,对基础教育管办评的三个主体（政府、学校、评估者）进行综合性、系统性的分析,从而得出有利于有效开展管办评分离的动态性结论.
一、什么是科学的基础教育管办评分离
基础教育中的管办评分离绝不只是事实层面上简单的是非判断问题,它是一个价值层面上的综合性判断问题.科学的管办评分离不是简单的割裂,也不是将“管”、“办”、“评”单纯的分割给不同的部门管辖就能解决根本问题,而是需要将三者进行既有联系又相对独立的权责边界划分,并且这是一个需要循序渐进、适应教育发展基本规律的过程.科学的管办评分离是指,在政府宏观层面的管理把控的基础上,学校在微观层面自主完成具体的教育办学工作,作为评估者的社会群体或评估机构在宏观与微观之间的中观层面上对学校办学进行评价,从而在整体上推进基础教育改革发展的渐进式过程.在此过程中,宏观、微观和中观层面上的三个主体分别发挥自己的作用,在相对独立地履行自身职责的同时,又能够相互合作、相互制约,环环相扣地推动基础教育建立科学的管办评体系,从而实现科学的管办评分离.
实现科学的管办评分离,需要在宏观、中观、微观三个层面,政府、学校、评估者这三大主体形成合力,多管齐下.首先,政府作为管理主体,具有权威性,可以通过教育方针、教育政策、教育法规、财政政策等在宏观层面上进行强有力的整体把控,对学校办学进行基本指导并提供财政保障；对评估者进行政策支持与合法性认定,并助其推广.其次,学校作为办学主体,要具有灵活性,学校办学最主要的任务是培养人才,其灵活性体现在微观层面上是对校长、教师、学生、课程和经费的自主安排,从而实现办学的本质目标,为政府培养合格人才,同时要选择适合学校实际情况的社会评估者或评估机构对学校本身进行评价,进而激励学校提高自身办学水平.再次,评估者作为评价主体,要具有专业性,评估者主要包括各种相关的社会组织、第三方评价机构和多元性评价机构,评估者在中观层面通过专业的评估手段对学校办学进行客观的评价,从而得出客观的评价结果,督促学校办学的改革发展,进而为社会和国家培养出优秀人才,同时将评价结果提供给政府,利于政府对学校办学质量的宏观把控.[3]科学的“管”、“办”、“评”分离,政府、学校和评估者三方既要权责独立,又要协同促进,既要各司其职,又要相互作用.[4]
二、如何实现有效的基础教育管办评分离
（一）建立有效的基础教育管办评分离模式实现有效的管办评分离,需要改变政府独大的陈旧管办评模式,建立一种有效的管办评分离新模式.政府需要改变原来事无巨细的管理模式,适度放权、分权,管好指导、监督等中心工作,对具体的实施工作不管或少管.发达国家在基础教育管办评分离的实施过程中已经为我们提供了值得借鉴的经验,如美国教育评价标准联合委员会由全美教育研究协会、美国心理学会、教育测定全国评议会及其他团体的代表所组成,不仅“重视教育评价信息的质量与作用”、“重视人们在教育评价中的交互作用”,而且“重视教育评价的报告及其效果”.根据我国实际国情,再结合发达国家的先进经验,我们可以得出分权制衡的有效管办评分离模式,如图1 所示.
在有效的管办评分离模式下,政府仍处于主导地位,因为政府作为基础教育的举办者,在发展基础教育事业和保障公民的受教育权利中起着不可替代的作用.但是居于主导地位并不等同于家长式的大包大揽,而是要在做好宏观的统筹规划的基础上,同学校和评估者明确权责划分,相互协作,相互约束,共同促进基础教育的实质性发展.政府首先要分权给学校和评估者,改变集权的僵化体制,促使作为宏观管理主体的政府,作为微观办学主体的学校,和作为中观评价主体的评估者,两两组合形成三对相互影响、相互制衡的稳固关系.第一,政府作为宏观管理者,要为学校办学提供明确的方向引导,要通过教育方针、政策、法规等的制定对学校办学进行方向上的指导,要确保学校办学适应国家发展的整体方向,符合基础教育发展的基本规律；学校则需要通过自主办学,不断为政府培养合格人才,通过人才输出来推动国家发展.第二,学校作为独立办学主体,可以自主选择社会中的机构评估者对学校办学发展进行综合性评估,及时发现办学中的问题并加以解决、完善,达到促进学校办学发展的目的；
评估者为学校提供服务,通过专业的评估手段给出针对学校办学的客观评价,协助学校发现自身存在的问题,利于学校及时的自我完善、提高办学效率、提升办学质量,同时评估者也能通过提供服务换取经费保障,保障自身的生存发展.第三,评估者作为专业的评价者,在对学校办学进行客观评价之后,需要将评价成果报送给政府管理者,政府要对学校办学的整体态势加以把握,对于较低级别的问题政府不予干涉,由学校自行整改,对于级别较高的严重问题,政府要对学校加以惩罚,督促学校尽快整改,对于学校办学状况好的,政府也需要予以适当的奖项评定加以激励；政府对于评估者要给予充分的政策支持,通过权威性的认可,承认评估者的合法性并助其推广,从而促进评估机构能够得以长远发展.
（二）以教育质量为中心促进有效的基础教育管办评分离
当前,在基础教育发展中虽然存在着政府集权式管理的弊端,但是政府已经意识到了此问题的重要性,并试图解决这个问题.真正实现基础教育有效的管办评分离,必然需要政府的推动与配合,否则这种设想只会成为乌托邦式的空想,而在得到政府的支持后,还要明确推行管办评分离的根本目标,即提升基础教育质量,培养优秀人才.管办评分离的种种探索最根本的就是要提高基础教育质量,因此,要以基础教育质量为中心促进有效的管办评分离.管办评分离与基础教育质量的关系如图2 所示.
可以看出,政府管理的方向引领性、学校办学的自主性、评估者评估的客观性与专业性和对评估机构的多方监管都需要紧紧围绕基础教育质量进行.其中,对评估机构的多方监管包括政府监管、学校监管、社会监管和同行业者竞争性监管,通过监管这一环节可以将管理主体政府、办学主体学校和评价主体评估者三者紧密联系在一起,三者既相互联系不可分割,又在紧密围绕基础教育质量的基础上相互监管、共同发展.
三、我国基础教育管办评分离的实然状态
（一）政府实控管办评
在我国,基础教育管办评分离的问题已经得以明确提出,政府也在尝试采取一定的措施来争取实现向管办评分离的顺利转型.换言之,对于如何实现学校自主办学,如何使各督导机构真正发挥自身的作用,政府也在与各方专家学者探讨、研究.但是,从目前管办评分离的实际情况来看,我国基础教育管办评分离尚且处于起步阶段,距离真正要达到的有效的管办评分离,还有很长的路要走.由于政府是基础教育办学的实际出资者,是行政权力的控制者,是评估标准的制定者,在“管”、“办”、“评”三者中均居于主导地位,具有不可动摇的权威性与操控性.因此,在现实中,政府、学校、社会三者之间存在层次不明、边界不清的问题,全能型政府挤占了学校、社会自主运行的独立空间,无权型学校和失语型社会面对政府的强势控制,丧失了在基础教育现代化进程中的话语权和参与权,系统结构的稳定性和平衡性是无法长期维持的.[5]
（二）学校办学不自主学校是开展基础教育工作的前沿阵地,担负着教育学生、培养人才的重任,但是当前学校并未实现自主办学,对政府的依赖性和服从性较强,未能充分发挥学校办学的优势.学校在整个办学过程中时刻都要考虑政府的安排,根据政府的各种要求进行教学管理工作,按照政府制定的纷繁复杂的指标标准进行课程安排与学校管理,这就导致了各所学校办学形式千篇一律,办学内容僵化死板,培养学生机械重复的问题不断出现.学校校长实质上只是政府安排的“执行者”,而非决策者,校长对于学校的人事安排、资源配置、育人方式等并不能直接决策,这就为学校根据自身的发展方向灵活办学设置了障碍.此外,学校在办学过程中还要应付政府派发安排的各种检查,疲于应对卫生打扫、资料准备等行政性检查事件,造成学校办学质量难以提高.并且,学校在缺乏自主性的办学中,又过度偏重学生的成绩,功利化倾向较为严重,这样的培养方式很容易违背社会发展规律和基础教育规律,学生自身的身心发展也会受到较大的负面影响.在拥有众多专业教学管理人员的学校却不能自主办学,最终带来的结果就是教学质量提高缓慢,输出人才不能适应社会发展的实际需要.
（三）评估缺乏独立性
我国基础教育发展的过程中,评估者这一角色在不断发生着变化,由政府评估到当前的各种督导机构设置,已经体现了教育评估正走在进步的路上.但是,当前的督导评估机构并不独立,大多数的督导评估机构是出自于政府的某个部门,或者仍旧隶属于政府的某个部门.因此,从评估标准的制定,到评估的运转执行,再到评估结果的给出均未离开政府的实际控制,甚至出现了政府自评政府的奇怪现象.不具独立性的评估者给出的评价是难以保证其客观准确性的.另外,由于评估者群体出自于政府部门,他们对于基础教育评估工作的专业性认识不够,不具备专业的评估素养,对学校办学进行评估所给出的评价是难以令人信服的,也很难促进基础教育的改革发展.而且,在此种不具独立性的评估当中,社会群体并未参与到基础教育评价之中,外在的监督机制也未能与之配套,这对于社会群体的知情权、监督权的保障也是一种忽视.
四、基础教育管办评的有效分离路径
确定基础教育管办评分离的有效分离路径,主要是要厘清作为宏观管理者的政府、作为微观办学者的学校和作为中观评价者的评估者三者间的关系和各自应该承担的权责及其边界.
（一）政府引领：宏观管理与监督若想实现基础教育管办评的有效分离,首先,政府必须确定自己的权责边界,列出政府对于基础教育的管理权限,制作权力清单,并且通过法规的形式督促政府按照权力清单的规定范围行使职权,真正做到从宏观层面进行管理与监督.“管办评分离”推进困难,非常重要的一个原因就是政府、学校和评估者三方的权责不够清晰,尤其是政府的权责范围过广,本应处于宏观管理层次的政府却同时做着微观办学和中观评价工作,造成了管理效率低下,同时也挤压了其他两方的发展空间.政府是基础教育的宏观管理者,主要应该起到宏观指导、规划和监督的作用,可以通过教育法规的制定、教育政策的颁发、教育方针的指导、财政划拨的控制对学校进行宏观管理与监督,而不要直接干预学校办学,这样更有利于学校灵活自主办学.其次,政府要适当放权,协助建立由社会主导的专业性评估机构,并用法律的手段确定对评估机构的管理与监督方式.
政府应该在宏观层面对评估者进行准入与退出管理,制定相应的规章制度,对于评估机构的建立、经营、发展、退出进行一系列的规范与监管,并逐步筛选出权威的评估机构.同时,政府应该制定根据评估结果对学校管理进行奖惩的制度,即政府可以根据管理机构的客观评价结果,以奖惩分明的管理方式对学校进行宏观管理.如此协同发展,更有利于政府发挥自身的管理优势.最后,尤其重要的是在政府的基础教育管理过程中要更加注重法制建设,因为管办评分离的重点、热点和难点就是依法行政、依法办学和依法执教三个方面.法律是一种客观权威的社会评价标准,加强基础教育法制建设有利于推动基础教育的公平发展,完善的基础教育法律体系是依法行政、依法办学和依法执教的根本保证.因此,若想实现科学的管办评分离需要更加注重基础教育管办评方面的法制建设.
（二）学校自主：微观办学与治理
学校要坚持自主办学,把握政府权力清单之外的办学权力,在微观层面施以科学的办学与内部治理.学校是真正的基础教育实施者,不同的地区、不同的人文历史环境、不同的民族、不同的经济基础和不同的地方政策等对于一所学校应该选择什么样的施教方式与办学模式都有较大影响.因此,学校如何坚持自主办学,学校校长如何做到科学决策是基础教育发展中一定要得到重视的问题.学校若要做到真正意义上的自主办学,需要在保障校长权力、调整特色办学、广泛吸纳建议与落实监督监管等四个方面进行改革.第一,学校校长要具有决策权,有权对学校的人事安排、教育资源分配和课程设置等做出决策,从而真正做到根据学校的自身情况进行及时准确的工作安排.第二,学校自主办学要推进学校特色办学发展.学校应该根据自身的现实条件,对学校的课程安排进行适度调整；根据教师的年龄、性别、学历、职称等,对教师的选聘与任用进行协调与合理安排；根据学校的教育经费来源、数量、未来可预测收支情况等因素,对教育经费的具体使用进行高效率的安排.在此过程中,学校可以根据本地区的特色文化或者本学校的自身优势进行特色办学,从而提高学生的综合素质.第三,自主办学的过程中,学校需要重视学生和家长的意见与建议,因为学校培养的是学生,学生是教育的直接接受者,他们的意见与建议可以帮助学校及时发现并解决教学管理中的问题；家长是学生家庭教育的主要施与者,掌握家长提出的意见与建议有利于学校调整教学管理方式,促进“家校”教育的协同发展.第四,学校在办学过程中,要选择权威的评估机构对学校办学进行综合性评价,通过专业性的评估及时发现自身存在的问题,及时加以完善与解决,同时也有利于得到社会的监督,提高学校的声誉,促进学校的自律与发展.
（三）评价独立：中观评估与社会参与评估机构要打破单一的由政府控制的评估态势,要引入社会评估和市场评估机制,建立第三方评估机构或者学校、政府、社会共同参与的多元评估机构,促使社会群体加入到中观评估者的队伍中来.[6]若想实现评价独立,中观评估者需要在评价专业性建设、评价等级确立、明晰评价标准和确定经费来源等四个方面进行改革.首先,评估机构要提供客观权威的评价结果,需要掌握专业的评估方法、运用专业的评估手段,这就要求评估机构中要有专业的教育评估专家,并且对于整个评估团队要进行专业的培训.其次,在专业性得到保障后,评估机构可以对学校进行软件、硬件的综合性评价,对学校环境、人才培养状况、教师发展情况、师生的满意程度和社会的反映情况等内容进行科学的评估,并得出学校应获得的相应评价等级,以及现实存在的具体问题情况等.再次,政府和评估机构要共同制定专业的评级标准,并同学校达成共识,进一步明确在哪些等级评价中学校可以自行整改存在的问题,在哪些等级评价中政府将会介入责令学校进行整改,又有哪些等级评价中学校可以得到相应的政府奖励,从而达到奖惩分明、收放自如的评价效果.最后,评估机构的经费来源需要明确提出.学校请评估机构进行专业评价需要支付给评估机构一定的服务购买费用,政府需要评估机构的评价结果来对学校进行宏观管理与监督,也需要支付给评估机构一定的服务购买费用,这两笔费用的总和共同构成了评估机构生存发展的保障资金,而前期机构建立的资金可以来源于政府、行业、基金会等筹办主体的资助.通过以上四个方面的改革发展来建立、推广具有独立性、权威性、专业性的评价机构,是基础教育实现有效的管办评分离必不可少的一步.
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注:
[1]满建宇.管、办、评分离:现代学校制度建设的关系重构[J].现代教育管理,2014,(09).
[2]徐玉特.基础教育管办评分离:困境与[J].教育科学研究,2015,(07).
[3]杨志刚.基础教育管办评分离的实践探索与理论分析[J].中国教育学刊,2014,(07).
[4]刘佳“. 管办评”分离的构建与协同机制研究[J].中国教育学刊,2015,(09).
[5]孙远太.管办评分离背景下基础教育协同治理机制研究[J].教学与管理,2017,(09).
[6]孙霄兵.推进管办评分离构建教育公共治理新格局[J].中国高等教育,2015,(20).
作者单位：沈阳师范大学教育经济与管理研究所邮编：110034（责任编辑王学）
基础教育论文参考资料：
本文点评：这是一篇适合基础教育和理论探究和分离论文写作的大学硕士及关于基础教育本科毕业论文，相关基础教育开题报告范文和学术职称论文参考文献。
