原创《推进生态和经济协调法治化》
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法治是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求和核心内容.总书记在党的十九大报告中强调指出：“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化,既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要,也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要.”只有实行最严格的法治,才能为生态与经济协调发展提供有力的保障.面对各地区生态环境问题的不同特点,要针对当地实际拿出切实解决问题的办法,形成多层次、主体化的法律规范体系,真正为解决生态环境与经济协调发展夯实法治基础.江苏省盐城市运用法治思维推进“生态立市”战略,有力促进了生态环境与经济协调发展,给我们以有益的启示.
一、推进生态与经济协调发展需要运用法治思维和法治方式
现代文明进程的实践表明,生态建设不可避免会受到外部环境的制约和影响,需要行政、经济、法律,以及道德教化等措施的配合与支持.但最重要的还应是法律手段,因为法律手段具有稳定性、长期性和强制性,所以,法治是生态建设最有力的保障.由于经济发展与社会建设的不平衡性,导致生态建设常常陷入困境,究其原因,在于政绩考核的偏向,更在于法治缺位导致决策者的主观随意性,要从根本上解决生态与经济发展不平衡问题,必须实现生态建设法治化.这就要求在生态建设中要有与之相适应的法治思维和法治方式,并且其他思维方式都要服从于法治思维.倘若地方政府仍然用经济思维、政绩思维来处理生态问题,以言代法、以权压法,那么经济思维、政绩思维和人治思维的效应,必然导致法律所表达和执行的并非大众所期待的生态环境.法治思维缺位及由此带来的环境执法不力、司法不公等现象如果普遍存在,那么生态保护与建设只能停留在口头上.显而易见,只有运用法治思维,完善相关法律法规,才能保障生态建设的持续发展.这就可以从地方性法规层面明确生态立市的定位和具体发展目标,出台生态立市的指标体系和评价标准,以最严格的法治对生态环境给予最严格的保护,对破坏生态环境的行为给予最严厉的打击,这样才能实现生态与经济的协调健康发展.
二、盐城以“生态立市”战略推进生态与经济协调发展的实践
生态与经济协调发展是否有效的关键在于是否能选择有效的治理手段.在处理保护与发展关系中,盐城运用法治思维和法治方式以“生态立市”战略推进生态与经济协调发展的实践,实现了良性互动.
（一）坚持转型升级,全力推动绿色发展
盐城2014年较早提出绿色发展的理念,并以绿色发展倒逼结构调整、城市转型和生态繁荣,在发展与保护的“两难”中求解“绿色公约数”.一是能源转方式.培育壮大绿色清洁能源,大力发展千万千瓦风电、千兆瓦级光伏为支撑的可再生能源产业,积极推广“风电车”“风电水”“风光渔”等“新能源+”综合开发模式,建设国家新能源产业基地.目前,全市新能源发电量占全省60%以上,占全市电力消费的23%,2017年上半年节约标煤110万吨.二是产业转结构.致力于培植绿色产业,通过调轻、调新、调绿,实现调优、调高、调强,转型步伐加快.汽车逐步转向汽车服务业和新能源汽车；机械转向轨道交通、智能终端、通用航空和海水淡化设；节能环保、大数据等产业加快发展,建设环保科技城,成为全国规模最大的雾霾治理研发和产业化基地.同时,清华大学第一个校外国家级工程实验室成功落户环保科技城,助推创新要素集聚和科技成果转化.三是开发转形态.全面开展重点企业环保信用等级评价工作,采取“共保体”模式积极推进环境污染责任险工作.严把“产业导向、项目准入、节能减排”三个关口,坚持全市化工项目一个不再新上,沿海有污染排放项目一律不引、未通过环评一律不建、影响和破坏生态一律不要、治理不达标一律不放.如今,全市重点工业企业污染物排放总量进一步削减,四项主要指标化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量削减比例已达国家、省年度考核要求.全市化工园区由10个减少为4个,化工企业从735家减少到306家,化工企业入园率达85.9%,大市区建成无化区.
（二）坚持环保优先,着力保护生态资源
盐城生态资源丰富,全省3个国家自然保护区有两个在盐城,湿地总量全省第一,生态红线陆域保护面积全省最大.在实践中,一是主动扩大红线区域.2007年省里划定了盐城29个重要生态功能区,2013年扩大至49个,占到全市国土面积的21.77%,为全省最大.2014年,盐城在省级生态红线的基础上,进一步划定市级生态红线,增加1.7%的保护面积,比例增加至23.5%,比省“十三五”规划标准20%要求高3.5个百分点.二是积极实施生态修复.推进国家自然保护区、盐都大纵湖、阜宁金沙湖湿地生态恢复工程,启动了大规模的“退渔还湿”工程,截至2016年年底全市湿地总面积达1153.7万亩,自然湿地保护率达41.5%,湿地总量全省第一.三是大力实施造林绿化.全面启动森林城市、森林小镇和森林村庄规划建设,启动实施沿海经济走廊和生态走廊建设,组织了沿海绿化、城镇绿化、道路绿化、村庄绿化“四大会战”,大力推进沿海百万亩生态防护林工程,在沿海兴建五个万亩林场,近年来全市森林总量增加100万亩,造林总量全省第一,林木覆盖率提高到26%,高于全省平均水平3.5个百分点,黄海森林公园建成国家森林公园,建湖九龙口获批国家湿地公园试点.
（三）坚持综合整治,切实提升环境质量
生态环境质量的持续改善,源于“立体式”的综合治理.一是全面改善空气质量.实行“能源转方式、城乡增绿化、工地控扬尘、秸秆禁焚烧”,对55公里内环高架全部实行无尘施工,杜绝尘土飞扬,秸秆禁烧工作自2014年以来全省唯一连续六个季度实现“零火点”,列入省计划的大气污染防治123项重点项目已全部完成,完成率100%.二是加强饮用水源保护.研究出台了《盐城市水污染防治工作方案》(“水十条”),建立水污染防治联席会议制度,全面实施水环境双向补偿,全力推进新饮用水源地建设工程,组织开展“护水猎狐行动”,加强饮用水源地执法巡查和监测预警.截至目前,全市水环境质量基本稳定.9个国考断面水质优良比例为77.8%,达到考核目标要求.14个县级以上集中式饮用水源地水质基本保持平稳,年内未发生突发性水质异常事件.三是加强环境综合整治.持续加大城乡环境整治力度,实施城乡河道整治三年行动计划,全面完成市区220多公里河道、农村1.3万条河道整治疏浚任务,系统治理城乡黑臭河道.加大环保基础设施建设力度,目前建制镇污水处理设施覆盖率已经达到96.9%.此外,扎实开展禽养殖污染等专项整治行动,关闭禁养区养殖场180个,全市环境安全形势总体稳定可控.四是强化执法监管.严格贯彻执行新《环保法》,始终保持环境执法高压态势,先后组织开展了环境保护大检查、“亮剑斩污”等40多次专项执法行动,执法力度一年比一年大,2017年又专题部署在全市集中开展为期3个月的安全环保执法专项行动和为期5个月的环境保护专项整治行动.仅2016年,全市共查处违法企业893家,处罚金额4600多万元,无论是查处企业数还是处罚金额均创历史最高,是执法力度最大的一年.五是积极落实整改.2016年特别是7月份环保督察工作开展后,市委、市政府认真抓好第三环保督察组反馈问题整改落实,成立领导小组,制定整改方案,逐项对账销号,受到了人民群众的好评和环保督察组、江苏省领导的肯定.
（四）坚持完善机制,构建环保责任体系
重视加强环境保护和生态文明制度建设,把生态文明建设纳入法治化、制度化轨道.一是强化责任落实.研究出台了《关于加快推进生态文明建设的实施意见》,确立了“十三五”期间盐城市生态文明体制改革的路线图和时间表,明确了八大类31项生态文明改革目标任务,并逐项落实工作要求、完成时限和责任部门.市委、市政府每年与各地、各相关部门签订环境保护责任状,层层落实环境保护工作责任.二是加强环保立法.抓住盐城成为苏北唯一被省首批新赋予地方立法权市的契机,率先在生态环保方面加强立法,颁布实施了《盐城市绿化条例》《盐城市农作物秸秆综合利用条例》《盐城市扬尘污染防治管理条例》,通过加强立法强化环保刚性约束.三是完善考评体系.把生态文明建设纳入党政干部工作实绩考核重点评价,启动领导干部自然资源资产环境离任审计,制定了《盐城市党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则》,严格实行“一案双查”,动真碰硬追责问责.对环保督察中发现的问题,全市已对56名党政干部实行问责追究.通过严格责任追究,推动各级领导干部守法守纪、履职尽责,真正将“党政同责、一岗双责、失职追责”要求落到实处.
三、推进生态与经济协调发展法治化的对策
“绿水青山就是金山银山”.“生态立市”作为一项战略举措,不仅仅是某一领域的责任,如果没有形成长期稳定的制度形态,就会失序.只有将“生态立市”的内容和形式,以及所形成的权利义务关系用具有根本性、全局性、稳定性、权威性的法律规范在制度上加以确认,才能实现其可持续性.
（一）切实加强党对生态法治建设的领导
党的十九大报告强调指出：“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的.”我们党是自主和主动寻求生态创新的马克思主义政党.党不仅先后提出了生态文明、绿色文明、绿色发展等理论创新概念并将之转化为国家战略,而且明确在党章总纲中增写“增强绿水青山就是金山银山的意识”“实行最严格的生态环境保护制度”等内容,以此引导全党全社会牢固树立社会主义生态文明观,努力把生态文明建设纳入法治化轨道.在“生态立市”实践特别是生态法治建设中,要坚持党对生态法治建设的领导,使地方党委的主张在地方性法规中得到体现.因此,要创新生态理论、生态法制、生态决策和生态政绩,推动生态治理和生态文明建设,提高各级党委带领人民依法进行生态治理的能力和水平.
（二）构建生态环境精准化治理机制
生态建设是一项系统工程,要通过职能调整、机构设置、大数据和智能化技术等治理工具选择,步入生态环境精准化治理的法治化.各级政府生态职能是“生态立市”最具影响力的因素,当前尤要加强政府的环境引导职能、调配职能和监管职能.除此而外,还需要按照横向生态环保资源分工合作、纵向生态环境资源统一合理配置的要求,对各级政府的生态环境职能进行专业化、精细化的梳理和厘定.只有把政府、市场、企业和社会的各自职能厘定清晰,并将不同层级、不同部门,以及不同区域的政府生态环境职能分工细化,并科学配置与优化整合政府职权和政府资源,实现职能与治理结构的无缝对接,精准化治理才能取得预期的效果.当前,应以人民为中心,围绕打造居民幸福感的目标,通过细化、具体的操作环节,优化法治化治理流程,实现科学、高效、低成本,生产出均衡化的生态环境公共产品与服务,满足人民群众对美好生态的期待.
（三）确立环境法治生态化导向
积极探索地方条例制定生态化,重视用法律规范统筹人与自然和谐发展.将环境法治观作为法律生态化的基本理念,在法治创新中起导向作用,增加保护自然、生态环境在地方条例的比重,突出环境保护、生态平衡、可持续发展等价值理念.在此基础上,完善执法机制.由于历史的原因,当前存在着生态环境执法主体分散,部门之间协调机制还没有真正建立,诸如林业资源、空气污染、水污染、土地污染、涉嫌环境污染犯罪等执法权分属相关部门；执法机构的权威性不高、规范化程度不够、生态环境损害评估机制不健全等问题.因此,通过立法的形式,形成统一领导、统一指挥的专门队伍；完善执法标准和评估机制；制定企业和个人排放标准并进行跟踪监测.从世界范围内的生态发展趋势来看,环境资源有待实现向生态法的转型升级,生态立法仍有较大的完善空间.比如,公众消费行为、各类建筑工程、产业升级、城市公共交通等的生态化,以及生态修复与生态损害赔偿责任、生态补偿、公共资源节约、绿色采购等众多领域,还亟待建立健全相关的生态法律制度.
（四）培植公众生态法治意识
生态法治意识是指社会公众对生态立法、执法、司法的态度和认知度.公众的生态法治意识是保障生态法律有效实施的现实基础,生态环境问题的长期性、复杂性和艰巨性,亟待引导全民参与,形成全社会协同效应.一是发挥政府主导作用.通过强化管理、主动宣传教育、责任追究等方式,发挥政府在提高生态法治意识方面的示范作用.二是加强生态保护法律知识普及教育.通过利用各种媒体手段,在社区（居委会）、企事业单位、学校等场合宣传普及生态环保法律知识,提高大众法治意识.特别是对中小学生这一群体,要从国情、世情、生命价值、自然情感、消费观念、行为方式等方面开展系统教育,使其理性认识环境,自觉担当责任,成为具有生态文明精神品格和实践能力的新人.三是切实维护群众环境利益.培育和发掘群众在维护生态环境方面的自觉意识,探索建立生态环境公益诉讼机制.新修订的《环境保护法》首次确立了公益诉讼制度,但在操作层面,依然存在许多障碍.要推进“生态立市”,必须整合全社会资源,探索建立生态环境公益诉讼机制,发挥这一机制在监督市场行为、生态环境修复等方面的重要作用.环保部门要探索设立具有诉讼主体资格的机制；政府要设立专项基金,维护环境公共利益；检察机关作为公益代表要积极推进生态环境公诉工作,创新建立具有盐城特色的公益诉讼工作体系,探索建立重大疑难生态环境案件协商制度,逐步形成生态与经济发展平衡发展的新格局.
【本文系盐城市法学会2017年法学研究立项课题“‘生态立市’法治保障机制研究”(YFH201701)、盐城市社科应用研究立项课题“‘生态立市’法治保障机制研究”(17skyy57)的阶段性成果】
（作者系盐城市委党校教授）
经济论文参考资料：
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