原创《公私合作在城市管理中的应用分析以杭州市为例》
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摘 要：后G20 时代杭州城市管理不能有效地促进杭州社会的良性运行,急需转变.公私合作作为新型的城市管理治理理念,在国外得到充分的验证,具有较好的前景.通过对杭州城市管理中公私合作的探索分析,阐释了公私合作的优越性.提出从多元合作模式、学习型政府构建、智慧城市建设与顶层设计四个层面促进公私合作在城市管理领域的推广.
关键词：公私合作；城市管理；杭州
中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）08-0078-02
杭州城市管理的创新发展之于城市社会良性发展的必要性和重要作用已为政府和社会所感知与认同,尤其是在G20 杭州峰会结束后.杭州城市社会如何良性发展,从此颇受瞩目,这也成为杭州城市管理创新发展需要考虑的问题.在2015 年城市工作会议上,总书记就提出“推进城市管理机构改革,创新城市工作机制”[1],为城市管理改革做好了顶层的引领.目前杭州市城市管理最为迫切需要解决的问题是,如何改变传统的城市管理工作方式,以适应社会经济发展的要求.
一、杭州市城市管理“公私合作”的尝试
杭州自2001 年城市管理体制改革伊始,经过大胆探索、开拓创新,成功创设了适应杭州城市特点、具有鲜明特色的执法“杭州模式”,从而保证了杭州市执法工作始终走在全国前列[2].杭州围绕G20 峰会不断改革和探索城市管理发展新路径,公私合作模式成效显著,保证了G20 峰会的顺利召开.杭州城市管理的公私合作目前主要成熟于基础设施建设与管理中,本研究将深入解读和全面剖析地铁1 号线和杭州湾跨海大桥的公私合作模式,思考和讨论其中高效可行,又具有推广价值的城市管理公私合作路径和方案.
(一)杭州湾跨海大桥的“围城”现象
根据调研结果显示,杭州湾跨海大桥仍然处于亏损状态,以至于宋城集团撤资、雅戈尔股份转移直至从项目中抽离资本,从而形成公私合作的“围城现象”,即前期项目规划成立阶段民间资本想方设法地参与,进入项目后却又竭尽所能地想着从项目抽身.
1.项目规划与社会实际不相符,致使项目缺乏唯一性在杭州湾跨海大桥建设成功并投入运营后,高铁、动车的普及及绍兴杭州湾大桥、钱江通道也建成通车,并且通行费比杭州湾大桥低,致使项目缺乏竞争优势,项目的唯一性得不到保证,从而减少了交通的客流量；此外,部分节假日国家的交通通行免费政策减少了项目的收益,致使项目预期收益与实际收益不相符,从预期的15%收益降为4%[3].
2.项目缺乏相关的法律与政策支持
杭州湾跨海大桥项目2003 年开工,而《杭州市市政公用事业特许经营条例》于2006 年12 月26 日杭州市第十届人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过,2007 年3 月29 日浙江省第十届人民代表大会常务委员会第三十一次会议批准；此外,《杭州市人民政府关于印发鼓励和引导社会资本参与基础设施建设实施方案的通知》2013年出台,所以杭州湾跨海大桥的公私合作项目缺乏制约性,导致政府失信与社会资本的反“契约”现象而不受法律的规制.
3.缺乏公私合作运营管理经验与专业人才
杭州湾跨海大桥在国内属首例以民间资本为主体的国有大型基础设施建设项目,在前期的准备与后期的运营管理中都缺乏经验与专业人才,致使出现后期项目成本收益与预期严重不相符的窘况.如项目实际收益达不到预期收益指数,致使民间资本退出,只占整个项目的30%左右[4],严重违背了PPP项目的“风险共担,利益共享”原则,政府部门还是承担了大部分的风险.
(二)杭州地铁1 号线公私合作的成功探索
杭州地铁1 号线,总投资超220 亿元,整个项目划分为A、B 两个部分,在前期建设阶段由杭州市委、市政府与PPP项目公司杭州杭港地铁有限公司（杭州地铁集团、港铁公司按51∶49 的合资比例组建）签订具有“契约精神”的合作协议,A 部分（轨道建设）由杭州地铁集团负责,出资137.86 亿元建设,约占总投资的62.4%；B 部分（地铁车身）由杭港地铁公司负责,出资82.9 亿元,约占总投资的37.6%[5].该项目赢得社会与业内的认可,有效解决了城市中的公共出行问题,缓解了城市交通拥堵与交通污染问题,认定为成功的城市管理公私合作典范.根据文献资料与社会实践调研得知,杭州地铁1 号线公私合作的成功原因有以下几点.
1.完备的法律支持,保证PPP项目的合法性
在具体的实践过程中,2007 年审议通过的《杭州市市政公用事业特许经营条例》为杭港公司获得地铁1 号线的特许经营权提供了法律上的支持；2013 年《杭州市人民政府关于印发鼓励和引导社会资本参与基础设施建设实施方案的通知》为明确地铁1 号线公私合作奠定了合法性基础.在顶层设计上,党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”[6].王保安指出,自2014 年起,从制度、机构、项目和能力建设等方面着力推广PPP 模式[7].至此,杭州地铁1号线项目的建设运营既有地方政府的支持,又得到国家和政府公共部门的顶层引领,这是项目能够得以顺利开展的重要前提.
2.拥有先进的管理经验与专业化管理人才
杭港公司出资方港铁集团拥有丰富的地铁建设与运营管理经验,能够驾轻就熟地对杭州地铁1 号线进行资金筹备、项目建设与运营管理.同时,杭州地铁1 号线学习北京地铁4 号线建设模式,并在此基础上结合最新的国家大政方针与杭州市城市管理的实际情况,因地制宜地制定了“保价不保量”“收入限高,超额分成”的方针,极大地发挥了公私合作的激励作用.在特许经营周期内既能使私人部门社会资本公司获得项目成本收益基础上的盈余；同时政府也能够减少投资成本,收益增加,体现了“风险共担,利益共享”的原则.
3.政府与私人部门角色定位清晰
政府与私人部门角色定位清晰,严格遵守契约精神,划分政企边界的一般权利与义务.在项目实施之前政府与杭港公司按照“契约精神”签订具有法律约束力的条款细致的合同,明确规定了政府承担监督与政策引领角色,企业在法律规定的前提下拥有充分的自主经营权,负责项目的运营管理,实现效益最大化.在特许经营期限内,企业具有所有权与收益权,同时也要承担被监督的义务；而政府拥有对地铁1 号线运营的监督权与提供法律与政策支持的义务.基于此,政府与企业形成和谐的合作伙伴关系,促进了地铁1 号线运营管理稳步进行.
实践证明公私合作在城市管理的实际运用过程当中,囿于各种因素,产生的效果也南辕北辙,因此对杭州湾跨海大桥和杭州地铁1 号线这对正反案例进行对比分析,总结经验与教训,对城市管理公私合作的可行性推广具有重要作用.
二、城市管理公私合作的政策选择
第一,采取多元的公私合作模式,不要简单地局限于BOT 模式,对其他模式要通过实证研究分析与可行性验证,确保模式选择的科学性与合理性.杭州湾跨海大桥采取的BOT模式就属于失败的模式,可以采取“整体外包”或“私人回租”模式,即DBTO 模式,可以有效解决杭州湾项目运营管理不善导致的民间资本撤资问题,给予私企充分的特许经营权,避免沦为公私合作的“围城”项目.
第二,注重学习与交流,培养学习型政府.不仅是学习国外先进的管理经验,更应该学习国内其他城市成功的经验,因为国外的成功案例虽然经验丰富,但囿于政治体制、市场经济发展水平、群众感知能力等因素,不能与我国国情进行匹配.所以应该增加对国内成功案例的学习,总结分析、创新吸收,因地制宜地寻找适合自己发展的公私合作模式.杭州地铁1号线的成功因素之一就是对北京地铁4 号线的学习,融会贯通地制定符合杭州发展实际的公私合作模式.
第三,抓住智慧城市建设机遇,与智慧糅合,适应信息时代要求,充分借助信息网络化技术,实现城市管理相关部门的信息共享,同时结合公私合作机制,构筑公公—公私之间的信息资源共享与及时反馈系统,全面建设“无边界网络”的城市管理回应协作体系.
第四,加快出台公私合作的全国性相关法律法规或条例,为各地公私合作项目的合法性提供法律依据,在顶层设计上为城市管理的公私合作进行引领.杭州地铁1 号线的成功首先就在于对其合法性定位的确认,为项目后续运营管理解除了后顾之忧.
参考文献：
[1]在城市工作会议上发表重要讲话[EB/OL].新华网,（2015-12-22）[2017-03-01] .http://news.xinhuanet.com/politics/2015-12/22/c_1117545528.htm.
[2]全国城市管理先进工作者标兵受表彰[EB/OL].浙江新闻中心,（2007-01-10）[2017-03-01].http://news.zj.com/zhejiang/zjsz/2007-01-10/733158.html.
[3]尹台玲.PPP模式适用项目识别与选择路径探究[D].杭州：浙江财经大学,2015：49.
[4]从“争抢”到“撤资”杭州湾大桥非完美民资实验[EB/OL].腾讯网,（2007-06-08）[2017-03-01].http://finance..com/a/20070608/000299.htm.
[5]建设项目PPP模式实务案例[EB/OL].浙江省发展和改革委员会,（2015-09-02）[2017-03-01].http://www.zjdpc.gov.cn/art/2015/9/2/art_74_1495146.html.
[6]关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].新华网,（2013-11-15）[2017-03-01].http://news.xinhuanet.com/2013-11/15/c_118164235.htm.
[7]王保安副部长在政府和社会资本合作（PPP）培训班上的讲话[EB/OL].中华人民共和国财政部,（2014-03-19）[2017-03-01].http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201403/t20140319_1057275.html.
（责任编辑：姚丽）
城市管理论文参考资料：
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