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《中国对外农业投资政策演变与体系结构分析》

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胡月1 马志刚2 王琦2 田志宏1

（1.中国农业大学经济管理学院北京100083；

2.农业部对外经济合作中心北京100125）

摘要：对外农业投资是中国实行对外开放基本国策的一个组成部分,一直受到多个方面的重视,政府出台的多种投资政策直接影响着对外农业投资的方向与发展.本文分析了中国对外农业投资政策的历史演变过程、阶段性特征和政策体系结构,旨在为对外农业投资未来的发展方向和政策体系构建提供决策参考.研究表明,中国对外农业投资政策已经形成了以投资管理政策和外汇管理政策为基础,多种支持政策配套的体系结构；政策目标在关注企业对外投资发展规模和速度的基础上,开始转向对外投资行为的可持续发展；在现行对外农业投资政策中,还缺乏对中国农业特殊性的考虑,针对农业领域的专门政策不足.本文最后就中国农业对外投资政策调整提出了建议.

关键词：对外农业投资；对外投资政策；农业国际合作

DOI：10.13856/j.cn111097/s.2016.09.002

基金项目：2015年农业国际交流与合作专项研究内容.

作者简介：胡月（1993—）,女,硕士研究生,研究方向：国际贸易理论与政策,Email：huyue_mail@163.com；马志刚（1972—）,男,农业部对外经济合作中心投资政策处处长,研究方向：农业对外经济合作；王琦（1983—）,女,博士,副研究员,研究方向：农业对外经济合作.

通讯作者：田志宏,教授,博士生导师,研究方向：农产品国际贸易.

1问题的提出

伴随着中国对外开放的过程,对外直接投资已逐渐成为其中的重点领域.随着农业发展水平的提高和农产品供求格局的变化,2006年中国政府提出了农业“走出去”战略并取得了积极的效果,此后对外农业投资快速发展,投资规模和经营范围不断增大,实施主体日益多元化.2014年中国对外农业投资规模为20.35亿美元,是2006年的10.7倍,年均增长34.5%；投资主体由大型的国有农垦企业逐步发展为国有企业、中小民营企业和少数非农企业共同参与的格局；经营范围由单一的农作物种植发展为生产、加工、仓储和物流多个领域.整体来看,中国对外农业投资已取得了较大的进展（图1）,但也呈现出投资规模所占比例偏低、企业盈利状况不佳、恶性竞争等问题.2014年农业领域的对外投资规模仅占全国对外直接投资规模的1.7%,与工业、服务业等行业相比差距较大.因此,如何促进中国对外农业投资的发展,规范企业境外经营行为是政府所面临的紧迫而重要的任务.

从已有的研究工作来看,主要集中在两方面,一是对农业“走出去”面临的困难和问题进行阐述,如宋洪远等（2014）、徐明等（2015）；二是对农业对外投资政策现状及存在问题的分析,如杨易等（2012）、马志刚等（2014）.不难看出,现有研究对明确中国对外农业投资发展状况,认识农业“走出去”的困难和障碍有积极作用,针对农业领域投资政策的整体性分析尚嫌不足.有鉴于此,本文从政策的历史演变和现阶段的体系结构两个维度出发,对中国农业对外投资政策的背景、目标和内容展开分析,归纳总结其历史演变特征,分析政策的体系结构,旨在为中国对外农业投资的发展提供宏观层面的依据,促进农业“走出去”战略的有效落实.

2对外农业投资政策的历史演变

对外农业投资政策是中国对外投资政策的一个重要组成部分,其历史演变过程是伴随着整个投资政策体系发展和完善的.改革开放以来,中国的对外农业投资政策经历了从无到有的发展历程,逐步形成了行政管理政策和鼓励支持政策相配套的体系结构.本文基于政策出台的背景与目标、密集性和覆盖范围,将迄今为止的中国对外农业投资政策发展过程划分为3个阶段,从历史视角分析中国对外农业投资政策的演变规律,归纳出主要的变化特征.

2.1对外农业投资政策的演变过程

随着农业“走出去”规模的扩大,中国对外农业投资政策也在不断地调整完善.迄今为止,对外农业投资政策经历了萌芽阶段、探索阶段和快速发展阶段的演变,从严格约束到鼓励支持,每个阶段都有各自的政策特征.可以看出,对外农业投资政策数量不断增多,内容也日益丰富.

2.1.1萌芽阶段：1978—1991年

这一时期的对外农业投资政策较为单一,仅包含外汇的管理政策和投资审批政策,专门针对农业或农业企业的政策尚未出台.政府对境外直接投资行为持严格管理的态度,在审批程序、投资规模和境外收益方面实行了严格的规定.

从政策的外部环境看,当时正值改革开放初期,国家重点致力于吸引外商直接投资,兴办中外合资、合作与外商独资企业,对国内企业到境外直接投资并不重视.1978—1983年,国家没有形成统一的对外投资管理规范,对外投资实行的是个案审批.1984年,对外经济贸易部连续出台了《关于在国外和港澳地区举办非贸易性合资经营企业审批权限和原则的通知》及《关于在境外开办非贸易性企业的审批程序和管理办法的试行规定》,落实了对外投资管理的规范性审批规定.1989年,国家外汇管理局发布《境外投资外汇管理办法》,严格要求企业的境外收益必须在6个月内调回国内.1991年,国家发展计划委员会出台《关于编制、审批境外投资项目的项目建议书和可行性研究报告的规定》,要求境外投资项目必须进行可行性研究.

这一时期,中国对外农业投资刚刚起步,仅有少数国有企业利用援外项目的经验在受援国进行农业投资,投资规模小、领域窄,投资范围过度集中是该阶段对外农业投资发展的主要特点.政府按照一般项目对待农业领域的对外直接投资,农业对外投资政策没有明显的特殊性.

2.1.2探索阶段：1992—2003年

这一阶段,对外农业投资政策更新快,但专门针对农业领域的投资政策仍未出台.对于投资过程中出现的审批程序烦琐等问题,政府尝试下放权限、简化手续的改革办法,在宏观政策方面为境内机构提供便利服务.值得注意的是,政府对境外投资行为的态度发生转变,由限制投资逐渐向监督管理的角色改变,并开始对境外投资活动提供资金、信贷支持,以促进对外投资发展.

从政策的外部环境看,1992年到深圳、珠海等地并发表重要讲话,标志着中国进入实行改革开放的新时期.2000年,《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中首次将“走出去”战略上升至国家战略.政府围绕加快改革开放、发展经济的政策目标,出台了多部指导性的政策文件.这些政策内容主要包括4个方面：

（1）简化对外投资的审批程序、下放政府部门的审批权限.2003年,商务部发布《关于做好境外投资审批试点工作有关问题的通知》,在北京、天津、上海等12个省市进行了下放境外投资审批权限、简化投资审批手续的改革试点.

（2）放松对境外投资行为的外汇管制,确保投资企业的用汇自由.2003年国家外汇管理局取消了26项项目审批,其中包括取消境外投资外汇风险审查、简化外汇资金来源审查手续等.

（3）对境外直接投资行为给予支持和鼓励,促进对外投资活动的快速发展.2000年,财政部、对外贸易经济合作部出台《中小企业国际市场开拓资金管理（试行）办法》,对年度出口额在1 500万美元以下的对外投资中小企业提供政府性基金支持.

（4）监督企业对外投资效果,加强境外投资的宏观管理.2002年,对外贸易经济合作部出台《境外投资联合年检暂行办法》,要求对开展境外投资行为的国内企业实行年检管理评级,评级结果直接影响企业是否享受优惠扶持政策.

这一时期的对外农业投资改变了传统的以农业援助为基础的投资方式,投资企业尝试开展多种形式的农业合作.投资内容包括代管经营、租赁经营和合资经营等技术与管理工作,投资范围进一步扩大到拉丁美洲及南太平洋地区（孙玉琴,2014）.整体来看,该阶段农业对外投资实践提出了对专门政策的需求.

2.1.3快速发展阶段：2004年至今

中国对外农业投资政策经过萌芽阶段、探索阶段的变化后,迎来了快速发展期.这一时期,一般的投资政策和针对农业领域的投资政策都在迅速发展.总体来看,针对农业的投资政策主要是金融类的支持政策；一般投资政策覆盖范围较为广泛,从审批程序、外汇管理办法到信贷支持及境外企业的文化建设、安全生产、公平竞争等方面都有涉猎.

在这一阶段,一般对外投资政策主要包括：

（1）转变政府管理职能,落实企业对外投资的自主权,确立企业的主体地位.2004年,国务院下发《国务院关于投资体制改革决定》,改革之前按投资规模大小进行投资管理的办法,对外投资管理由审批制向核准制转变.

（2）在保证国际收支平衡的基础上,以促进企业对外投资便利化为核心目标,进一步简化外汇资金的使用.2009年,国家外汇管理局发布《境内机构境外直接投资外汇管理规定》,实行了外汇资金事后登记的改革措施,以提高企业用汇的便利性.

（3）对境外投资项目给予融资贷款支持,降低企业对外投资的前期投入成本.2004年,国家发展和改革委员会、中国进出口银行下发《关于对国家鼓励的境外投资重点项目给予信贷支持有关问题的通知》,为国内企业对外直接投资提供信贷支持.

围绕解决农业企业融资难的政策目标,政府出台了针对农业领域的金融支持政策.2008年,农业部和中国进出口银行签订支持农业“走出去”战略合作协议；2011年,农业部和中国进出口银行制定了《企业申请中国进出口银行支持对外农业合作贷款项目管理工作规程（试行）》,在农业境外贷款、农产品出口卖方信贷等方面予以优惠；2012年,国家开发银行和农业部签署《共同推进现代农业发展合作协议》及《开发性金融支持中国农业国际合作协议》,这些合作协议给予农业企业融资支持,推动了农业国际合作业务.

这一时期,对外农业投资规模大幅上升,投资覆盖率进一步扩大.截至2014年年底,对外农业投资存量达96.9亿美元,投资范围覆盖6大洲的85个国家,共设立505家农业企业.投资领域不断延伸,涵盖了农作物生产、农产品加工、仓储和物流等多项业务.整体来看,该阶段的对外农业投资政策初见成效,在扩大对外农业投资规模、增加投资企业数量等方面产生了积极的促进作用.

2.2对外农业投资政策的变化特征

对外农业投资作为国家“走出去”战略的组成部分,越来越受到中国政府的重视.经过30多年的发展,对外农业投资政策的指导思想和政策目标不断调整,政策手段也逐渐丰富.整体来看,中国对外农业投资政策在历史演变过程中主要表现出以下3个特征.

2.2.1政策指导思想从严格约束变为鼓励支持

从政策指导思想的角度看,对外农业投资政策经历了两个阶段,实现了由严格约束到鼓励支持方向的转变.1978—1983年,政府对企业到境外直接投资实行严格的个案审批管理,所有投资项目必须报请国务院,未设立专门的境外投资企业审批部门.1984年,政府逐步下放审批权限,设立对外经济贸易部作为境外投资的管理部门,对外投资管理向规范性审批转变.

随着经济一体化程度的加深,政府对境外投资行为的观念发生转变.2000年,国家出台了第一部对境外投资活动提供支持的政策文件.2003年后,政府相继出台鼓励支持性的配套措施,包括《关于对国家鼓励的境外投资重点项目给予信贷支持有关问题的通知》《对外经济技术合作专项资金管理办法》等.这些鼓励支持性政策的出台,极大地促进了中国对外农业投资的发展,2003—2014年,对外农业投资规模从0.86亿美元增加到20.35亿美元,增加了22.7倍.

2.2.2政策体系由单一管理政策变为系统政策配套

从政策手段的角度看,对外农业投资政策逐步发展为行政管理政策和支持政策相配套的体系结构.2000年前的对外直接投资政策只侧重于审批程序和外汇管理两方面,较为单一,很少考虑对投资行为给予鼓励支持和规范性指导的问题.加入WTO后,中国对外开放水平进一步深化,农业对外投资政策重新调整.针对投资企业资金短缺、融资困难等问题,国家相继出台了一系列的配套政策,覆盖财政、金融、保险和税收领域,从宏观规划到微观主体管理等方面对投资企业进行指导,要求各地方政府加大对农业对外投资的重视程度,加快出台农业“走出去”战略的指导意见和实施规划.

2.2.3政策目标由规模和速度为主转向可持续发展

从政策目标的角度看,政府在关注对外投资速度的基础上,提出了注重可持续发展的新目标.当前,国内企业在对外农业投资过程中出现了无序竞争、抢占当地生产资源、破坏东道国生态环境的情况,投资企业在国外整体形象不佳.围绕促进对外投资合作有序发展的目标,国家出台了《对外投资合作环境保护指南》《规范对外投资合作领域竞争行为的规定》《对外投资合作和对外贸易领域不良信用记录试行办法》等约束企业投资行为的政策.政府对企业行为的约束主要有两个出发点,一是从保护东道国自然环境的角度,规范企业的投资生产活动；二是从抵制恶性竞争、鼓励有序发展的角度,监督企业的投资行为.农业投资企业规模小、类型众多,与投资国当地经济结合的深度、广度大.因此,这些政策的具体落实还需要增加行政手段等辅助配套措施,以保证农业企业在境外的规范化经营.在对外农业投资过程中,中国企业既要重视投资利益,更要遵守东道国法律,营造良好的企业形象.

3对外农业投资政策的体系结构

对外农业投资政策是一般对外投资政策的重要组成部分,政策体系的构成与一般对外投资政策的结构相同.表1展示了中国对外农业投资政策的体系结构,可以看出,对外农业投资政策由行政管理政策和各领域的鼓励支持政策构成.下面分别对投资管理政策、财政支持政策、金融支持政策、外汇管理政策、税收政策和保险政策这6类政策进行讨论,分析不同政策的核心内容和适用范围.

3.1投资管理政策

农业领域的对外投资管理符合一般性的对外投资管理制度的要求,主要涉及投资行为的核准和备案问题.目前,中国对外投资的监管主要由商务部与国家发展和改革委员会（简称国家发改委）两部门负责,商务部主管设立企业,国家发改委主管项目审批.2014年,商务部修订出台《境外投资管理办法》,确立了“备案为主、核准为辅”的管理模式,进一步缩小了政府的核准范围,缩短了核准时限.同年,国家发改委下发《境外投资项目核准和备案管理办法》,将核准权限提高到中方投资额10亿美元及以上,10亿美元以下项目一律实行备案管理.

对于规模小、经济实力差的农业企业来说,新的管理政策简化了办事流程,提高了办事效率.有利于改善目前农业企业核准时间长、耗费成本高的现象,在一定程度上提升了企业的竞争力,促进了对外农业投资的发展.

3.2财政支持政策

改革开放以来,国家出台了一系列财政支持政策促进对外直接投资的发展,既包括综合层面的资金类型,也有专门针对区域、行业、生产要素、业务类型的资金政策工具（杨易等,2012）.其中,以企业为主体的财政支持政策主要有两个：一是对外经济技术合作专项资金,二是中小企业国际市场开拓资金.对外经济技术合作专项资金通过补助和贴息方式鼓励对外投资行为,对不同类型项目分别设立了申报项目标准,其中对申报境外农业合作项目的投资额要求最低,仅为50万美元.2010年出台的《中小企业国际市场开拓资金管理办法》中明确规定,中小企业适用范围由年出口额1 500万美元以下放宽至4 500万美元以下.

对外经济技术合作专项资金和中小企业国际市场开拓资金由商务部和财政部共同管理.商务部与财政部根据每年的经济情况和各行业的对外投资规模,确定资金的年度预算和分配安排.与服务业、制造业等行业相比,对外农业投资规模所占比例小,农业部门每年在资金分配中能获得的资金比例明显偏低.虽然对外经济技术合作专项资金和中小企业国际市场开拓资金适用于农业企业,但支持力度小,对农业产业特点的体现不突出,无法满足当前对外农业投资快速发展的态势.随着农业国际化程度的不断提高,急需增加对农业领域的资金投入,重点扶持资金实力弱的中小民营企业,积极推进农业“走出去”发展.

3.3金融支持政策

中国对外农业投资的金融服务由国家发改委、中国进出口银行、国家开发银行开展.2004年,国家发改委、中国进出口银行发布《关于对国家鼓励的境外投资重点项目给予信贷支持政策的通知》,严格规定在每年的出口信贷计划中,专门留存部分作为对外投资的信贷资金,用于支持国家鼓励的境外投资重点项目.农业部分别在2008年和2012年与中国进出口银行和国家开发银行签署合作协议,在境外农业资源合作开发项目等领域给予农业企业贷款支持.

农业境外投资项目的前期市场开发对资金的需求大,现有的金融支持政策还不能满足需求.从国际经验来看,在美国、日本等传统的对外农业投资大国,国内都有多家金融机构为对外农业投资合作提供低利率、长期限的融资和贷款支持.中国能为农业企业提供金融服务的机构少,放贷标准高,需要大额的资产抵押或高级别的信用机构担保.多数农业企业由于缺乏足够的资产,无法享受到金融支持政策的优惠.因此,政府应制定合理的长期金融支持政策,强化金融支持力度,放宽融资标准,引导更多的农业企业“走出去”,扩大农业对外开放.

3.4外汇管理政策

在经济全球化、一体化趋势不断增强的背景下,中国的外汇管理政策经历了多次改变与调整.现有的外汇管理政策是以2008年出台的《中华人民共和国外汇管理条例》为基础制定的（姚枝仲等,2011）.2009年,国家外汇管理局颁布《境内机构境外直接投资外汇管理规定》,实行扩大资金来源、取消事前审查、实行事后登记等8项改革措施.2015年,国家外汇管理局进一步简化境外投资项目的外汇管理程序,取消外汇登记核准、境外再投资的外汇备案、外汇年检3项行政性审批.

外汇管理程序的简化为对外农业投资企业创造了宽松的政策环境,有利于企业更好地把握对外投资时机,降低投资成本,对加快农业“走出去”步伐、推动农业国际合作有积极影响.

3.5税收政策

对外农业投资的涉税类别主要体现在进出口关税、所得税抵免和税收协定3方面.目前,中国政府未对境外投资企业返销国内的农产品实行进口免税政策,出口关税税率依据国内当年的经济形势而定.所得税抵免指一国政府对跨国纳税人的国外所得征税时,允许其用国外已纳税款冲抵在本国应纳的税款,分为直接抵免、间接抵免和绕让抵免3种类型①.对于企业取得的境外所得,根据纳税人在境外缴纳税款方式的不同,按直接抵免法或间接抵免法计算抵免金额；绕让抵免适用于与中国签订税收协定的国家,其中已在境外得到减免的部分税额,按照税收协定可饶让抵免,不再补征.税收协定是指两个或两个以上主权国家为避免双重征税等问题,通过谈判解决的书面协定.截至2015年年底,中国已对外正式签署101个避免双重征税协定,对减轻境外投资企业的税收负担有积极作用.

税收政策对开展对外农业投资行为的企业来说,主要在农业生产资料、机械设备的出口、农产品回运和企业所得利润方面起作用.与其他政策相比,对于促进对外农业投资的发展影响较小.

3.6保险政策

保险政策是保障对外投资顺利进行的重要措施,2002年中国出口信用保险公司开展了海外投资保险业务.海外投资保险是一种政策性保险,对投资人在海外投资中可能遇到的征收、战争、汇兑限制、政府违约等非常风险给予补偿.

农业属于高度依赖自然环境、易受自然灾害影响的弱质产业,与其他行业比,更需要保险政策的支持.当前中国政府还未设立专门的对外农业投资保险险种,仅对农产品出口企业设立了农产品出口特别险.在境外开展农作物种植的国内企业,一旦发生自然灾害影响作物种植,只能由企业自己承担.例如,2012年黑龙江东宁县华宇集团因遭遇秋涝和雪灾,致使在俄罗斯种植的800hm2大豆受灾,企业承受很大损失（宋洪远等,2014）.因此,保险政策应进一步向农业领域倾斜,建立专门的对外农业投资保险体系,扩大承保范围,帮助企业有效地规避境外风险,保障企业的既得利益.

4结论及建议

4.1主要结论

（1）经过多年的发展与不断调整,中国对外农业投资政策已基本形成了以投资管理政策和外汇管理政策为基础,多种支持政策配套的体系结构.在现行对外农业投资政策体系中,投资管理政策和外汇管理政策占绝大部分,近几年国家及相关部门陆续出台政策达20余项,覆盖了对外投资项目的事前审批、事后监督,以及投资过程中的外汇收支、资金使用等内容.以管理政策为基础,围绕促进对外农业投资发展的指导思想,政府出台了财政、金融、税收、保险等一系列的鼓励支持政策,形成了较为完整的农业“走出去”政策体系.

（2）对外农业投资政策目标实现了由强调对外投资规模向注重可持续发展的转变.随着对外投资活动的深入,境外企业恶性竞争、环境污染等问题逐步显现出来,为了从根本上解决此类问题,政府在保持对外投资政策支持力度的基础上,提出了重视对外投资可持续发展的新目标,在公平竞争、环境保护、企业文化建设、安全生产等方面对企业的投资行为给予指导和规范.

（3）农业境外投资有其特殊性,投资企业需要政府的支持和帮助,目前中国农业对外投资领域有针对性的专门政策供给仍然不足.自实施农业“走出去”战略以来,各部委出台了一系列的投资政策,主要集中在商务等部门,以农业部门为主体的明确支持手段相对欠缺.虽然这些政策适用于农业或农业企业,但没有充分考虑农业弱质性的行业特点,难以满足农业企业的需求.

4.2政策建议

（1）继续推进对外投资管理制度改革,明确划分各机构的职责权限,促进中国对外投资管理的制度化建设.改革开放以来,中国对外投资管理政策经历了多次的修改调整,政府的审批核准权限进行了大幅下调.但从目前实践效果看,仍存在权责交叉、多头管理的问题.对外投资项目审批需要经过多个部门的重复性核准,审批时间长,程序复杂.对此,政府应积极推进对外投资管理制度的改革,明确划分主管部门的职能,为国内企业营造便利化的投资环境.

（2）政府应加大政策的支持力度,以提高国际竞争力、培育国际化的农业企业为目标,促进对外农业投资的快速发展.资金支持方面,建议设立农业投资基金,提高对境外农业投资的资金支持比例；信贷支持方面,进一步拓宽农业企业的融资渠道,放宽贷款抵押标准；保险政策方面,加快设立对外农业投资保险,扩大政策性保险基金规模,承保对外农业投资企业可能发生的自然风险；税收优惠方面,应对进行农产品回运及带动农机设备出口的企业实行减免税政策,降低企业的缴纳税额.

（3）政府应加快对外投资的法律体系建设,使企业的境外经营有法可依,促进“走出去”企业的健康、可持续发展.中国以往的对外农业投资政策多以“通知”“意见”“试行管理办法”形式体现,不具有法律上的约束力.为保障对外农业投资企业权益,加快农业“走出去”步伐,需尽快启动立法工作,明确对外农业投资政策的支持比例,规范企业的境外经营行为,确定奖惩办法,从而保护境内投资企业的积极性,维护对外农业投资的健康发展.

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