原创《大学校长和高校财务治理体制机制的关系探析》
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[摘 要]优化高校财务治理体制机制,是支撑高校财务管理制度、预算管理、收支管理、资产与负债、财务监督等财务活动与时俱进,保障大学发展的一个基础条件,也是提高资源配置效率,建设高水平大学的重要支撑.文章阐述了治理、公司治理、财务治理、高校财务治理体制机制几个概念,基于府学关系的视角,以财务治理体制机制中的收入组织为切入点,探讨大学校长在高校财务治理体制机制优化过程中扮演的角色.文章还论证了大学校长和政府在高校财务治理体制机制动态关系中的逻辑,提出建立以总会计师制度为特色的大学校长领导下的财务治理体制机制的改革思路.
[关键词]高校；财务治理；府学关系
『Doii 10. 13939/j. cnki. zgsc. 2018. 18. 046
高等教育对国家的重要性不言而喻,随着一流大学、一流学科的建设的开展,国家财政、社会资本对高等教育的投入日益增加,从诸多视角为助推高等教育强国与世界一流大学建设的研究日渐增多.我国的高校绝大部分是公立大学,由政府或者地方政府主办,政府对高校的财务治理通常有直接任免大学校长、经济责任审计、编制财务预决算报告等形式.高校财务治理体制机制是府学关系的一个重要方面.府学关系是高校财务治理的一个重要方面.大学是大学校长延长的影子,是府学关系的桥梁.大学可以作为一个国家与民族发展进程的视点,而大学校长可以作为一个大学发展的视点.文章中的大学校长群体,而不是具体某个大学校长,指的是正职领导.一个大学校长往往直接影响一所大学的兴衰,一所大学的成功无不因为拥有一个杰出的大学校长.蔡元培、梅贻琦、竺可桢、郭秉文、罗家伦等大学校长与北京大学、清华大学、浙江大学、东南大学、大学的历史紧密相连.大学校长是大学治理的核心,而财务治理又是大学治理中的最重要组成,如何完善高校财务治理的体制机制,优化高校各类资源的配置是一所大学乃至整个中国高等教育面临的现实课题.文章通过分析大学校长与政府在高校财务治理中的动态关系,有针对性地提出优化高校财务治理体制机制的路径.
1 治理与财务治理的概念
“治理”一词来源于拉丁文和古希腊语中,有“引导、控制和操纵”的含义.治理应用较多的是公司治理.“治理是各种公共和私人的个人和机构管理其共同事务的总和,它是使相互冲突的或不同的利益调和并且采取联合行动的持续过程”.公司治理的需求源自现代公司组织形式导致的公司所有权和控制权的分离.公司治理可以是一系列的制度安排,可以是股东、董事会和经理人之间的相互作用.公司治理可以理解为一种决策机制.公司组织内部存在各种利益冲突,每个利益主体为了各自的利益就会牺牲其他人的利益甚至公司利益.交易费用使得代理问题不能完全通过合约解决.如果不存在代理问题,公司中每个成员都以追求企业市场价值最大化和企业利润最大化,就不需要激励机制来调动公司人员的积极性,每个人的努力和成本都可以得到直接补偿.大学治理是参照公司治理发展而来的概念.财务治理是公司治理的组成部分和延伸.财务治理并没有严格完整确定的定义.学者们普遍的认识是参照公司治理的概念,将财务治理的核心理解为财权配置,是公司治理的一个子系统,或者将财务治理等同为财务管理.财务治理是大学治理的核心内容.大学财务治理有四个要素：一是财务管理人员；二是资金及其运动：三是激励机制；四是管理体制.体制是指国家机关、企业事业单位的权限划分和按照这种划分所设置的机构,所形成的组织、制度与体系,其核心是管理权限的划分.机制是指高校财务治理各个利益主体相互关系和各种变化的相互联系.
2大学校长在高校财务治理体制机制中的角色
本文中高校财务治理的体制机制指大学在财务方面的领导隶属关系、管理权限、制度、方法及和高校财务相关的各个利益主体的相互关系.高校财务相关的利益主体包括政府、大学校长、总会计师、教授、学生、学生家长及其他相关利益主体.研究高校财务治理体制机制这个课题,出发点即是高校的资金分配的体制机制,这包括两个层面的含义.一是组织收入,从当前的实际来看,高校大部分收入源于各个层级的财政拨款（包括科研经费拨款）和学费收入；二是安排支出,主要是指学校能够统筹安排的支出.财务治理体制机制一个核心问题就是高校办学资金的来源和分配体制机制.大学校长和政府之间的博弈及大学校长与政府官员的动态关系是文章关注的焦点.文章的切入点是大学收入组织上的体制机制,简单说来就是大学校长如何向政府争取办学资金.除了科研专项课题,大部分的公立大学的资金来源都是财政拨款和学费收入.财政拨款对同一类型同一专业的高校执行相同的标准,那么大学如何争取财政资金？大学校长在争取办学资金时有何方式途径？这些问题答案要从府学关系的动态调整中去探求.校长在争取财务资源时,取决于其政治资源、经济资源、组织资源,这些资源背后又取决于一个学校的声誉、办学水平等.
制度影响了高校治理结构和政策.制度是影响财务治理的重要因素.制度因素包括了立法、司法和行政三个方面的平衡.立法、司法角度的含义不言自明,行政因素则包括了各高校和政府之间的委托代理关系、非正式制度的影响、社会公众对于高等教育的满意程度等.财政一旦向高等教育领域投入大量的资金,投资的回报很大程度上取决于规制政策.
历史经验影响了高校财政治理结构的动态变化.根据我国的改革遵循循序渐进的思路,不会突然实施一种和以往有根本不同的财务治理政策,而是会在原有的法律和规制的基础上实施一些微小的调整和适应性的改变.一旦新的体系被正式地采用,随后就会进行一系列的变革.
国内的经济形势影响了高校财务治理结构中的府学关系.教育经费表面是财政问题,一定程度上反映政府对大学的态度问题,与国家财政状况相关性极大.教育经费制度往往与国家的政治体制是密不可分的,这直接关系教育经费的制度设计与具体落实.中国高等教育快速发展当然也得益于中国经济的高速增长和近几十年来以市场经济为导向的改革.同时,因为意识到高等教育对经济增长的重要作用和现代化进程的重大意义,中国政府高度重视教育和科研.对教育大量的资金投入也是高校财务治理结构需要不断调整的原因.
大学校长这个利益主体主要通过利益表达、合作联盟、游说、塑造舆论等方式来影响教育主管部门.大学的行为选择不仅受到其资源禀赋的影响,还受到过去的行为、与自身利益的相关程度等多种因素的影响.大学校长通过各种正式制度或者非正式制度表达自身的诉求.如通过人民代表大会、政治协商会议的提案、通过第三方的研究报告等.大学校长通过运用自身和政治人物的密切关系,接近政治核心、决策核心,并通过特定的代言人表达自己的观点,有时候也会采取压力性的措施如“上书”等,例如教授们多次提交报告反映科研经费的管理问题等,也召开了一些相关议题的学术研讨活动等.合作就是不同大学的校长在某一时期内为共同的目标而组成的暂时性的利益共同体,通过给上级管理部门各种“好处”的方式来获得有利于自己的政策.塑造舆论是大学校长利用媒体向社会传递有利于自己的信息,或者是直接操纵舆论,以舆论作为中介影响政策的制定.
3协助大学校长完善高校财务管理体制机制的思路
大学校长是现代大学治理中的最重要主体.在美国高校中大学校长很重要的一个工作就是筹集办学资金.大学校长一方面要解决如何在有限资金的情况下,合理地配置资源,提高资金使用效率的问题；另一方面要扩大教育经费来源,推动高校发展的问题.高校日益复杂的经济活动,巨大的资金供求压力,需要高校的财务运行机制要具有规范、约束财务行为功能,公立高校是事业单位,国家是其唯一的投资人,承担了经营、管理、监督的多种角色.大学校长在一定程度上有官员的属性；大学校长在做决策时,必须考虑上级主管部门的意见和政策,在校内还受制于党委的集体领导.在这种体制下校长处于一个典型的领导与被领导的矛盾之中.当前,学校的经济决策随意性比较大,一方面,校长的任期很短,校长只关注任期内的配置,财务上没有中长期规划.另一方面,除教学科研外的基本建设、融资、筹资、科研成果转化、国有资产的保值增值等问题日趋复杂,大学校长作为第一责任人,在财务管理方面不一定具备专业性,设立总会计师能够明确经济责任的归属,降低财务风险.财务部门在大学治理结构中处于一个协调统筹的位置,如果人力或者权力不够,容易产生矛盾.总会计师既是学校的行政领导又是专业人士才能够基于学校的全局和长远发展来开展工作,可以说是完善高校财务治理体制机制的第一步.
高校财务治理体制机制的完善路径中,大学校长和总会计师是两个最为关键的岗位.大学校长在大学、政府、教师、学生及其他利益主体中涉及财务方面的问题上,例如向政府争取更多的办学经费、教师薪酬的分配体系、学生奖助学金等方面的意见有重大影响力,而总会计师可以从专业胜任的角度,以学校的全局给校长提供政策建议和参考,这改变了现阶段财务部门是与各个职能部门平级,不便统筹全校财务资源的困境.当然,受到编制职数、学校机构设置传统等各种问题,在推进总会计师制度,完善高校财务治理体制机制还有很多现实阻碍需要突破.
财务治理论文参考资料：
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