原创《县级现代预算管理制度》
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[摘 要]财政预算作为政府进行经济活动的一种工具,已成为对政府经济行为进行控制、监督以及绩效评价的重要手段,随着全面从严治党的深入推进,以及八项规定的出台落实,如何优化支出结构、提高预算管理的科学性、公正性、准确性、完整性、绩效性,成为县级预算改革面临的新课题.文章以此为背景,结合财政学等相关基础理论,对县级建立现代预算管理机制进行了研究,以期提供有益借鉴.
[关键词]县级财政；政府经济行为；预算改革
2014年县级预算管理制度改革试点正式启动,这一创新性的重大举措,对于县一级改进预算管理制度、完善基层政府治理体系、提升县域财政管理水平、建立现代财政制度,可谓意义重大、影响深远.作为县一级来说,应按照“先易后难、统筹规划、分步实施”的原则,抓紧出台配套改革方案,细化分解改革任务,从建立完善工作机制入手,全面推进改革工作.
1 创新预算编制模式,建立科学的预算监督机制
现代预算制度是现代财政制度的基础,也是提升预算综合统筹能力的基础,应根据改革要求,切实做好“五个结合”：
一是与结转结余资金相结合.将部门结转两年以上的结转结余资金全部收回财政总预算,新增项目预算优先从结余结转资金中安排；强化源头控制,完整编制部门结余结转资金收支计划,并根据部门历年结转结余情况,相应调整部门预算,建立起存量资金与预算安排相结合的长效机制.对部门结转结余资金进行清理回收,统筹用于新增项目和民生保障支出,同时下年压减结余部门的预算项目支出.
二是与绩效评价相结合.树立“讲绩效、重绩效、用绩效”“花钱必问效、无效必问责”的预算管理理念,强化部门预算绩效评价在年度预算安排中的应用,对预算资金支出过程及时进行绩效跟踪,对绩效目标优良的项目,年度预算优先考虑,一般项目适度考虑,差的项目不予考虑[1].
三是与国有资产管理相结合.出台行政事业单位部分通用资产配备标准,对车辆、办公设备、办公软件等设备,制定分档采购标准,实行最高单价标准控制、最高实物量限额标准控制和最低使用年限控制.制定资产配置计划,严禁部门超限额申报采购预算；摸清行政事业单位资产数量和出租出借情况,将出租出借收入纳入预算统筹管理,提高政府收入预算编制的完整性.
四是与投资评审相结合.发挥评审对预算编制的前置把关作用,坚持“先评审、后预算”,对各预算单位年度建设投资类预算项目,应由财政投资评审中心负责审核把关,作为预算编制的依据；要加强工程的跟踪评审质量,实施全过程参与,同时加强规范审价中介机构的管理.
五是与监督检查相结合.应将财政监督检查报告,作为预算单位下年度项目支出预算编制的重要参考依据,同步强化财政监督结果反馈应用机制,提高监督结果的执行力与严肃性,通过调整资金投向、压缩补助额度、取消预算安排等措施,规范项目支出,提升预算管理水平.
2 强化预决算公开,建立预算管理透明机制
公开透明是预算管理的重要保障,在推进预算管理改革过程中,要创新公开形式,拓宽监督渠道.
一是加强预决算制度建设.在原部门公开方案的基础上,进一步扩大公开范围、细化公开内容,全面推进政府及部门预决算、国有资产信息等方面的信息公开工作,建立全面、规范、高效的预算公开体系.在明确各预算部门和区镇公开主体责任的基础上,强化财政部门的监督指导,可以在政府网站设定预决算公开专栏,实现集中统一长期公开,通过合理分类,方便公众查询和了解.
二是突出预决算公开的及时性.严格按照《预算法》要求,在人代会批准后,将政府预决算按规定向社会公开,并及时批复本级各部门的预决算.按照“同步推进、一竿子到底、不留死角”的思路,将包括“三公”在内的预算公开延伸到乡镇一级,实现部门、区镇预算同步公开.
三是突出预决算公开完整性.除涉密信息外,可将政府预决算以及使用财政资金的部门（单位）预决算等信息全部进行公开,包括政府一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保险基金预算,经本级人代会或人大常委会批准的预算、预算调整、预算执行情况、决算的报告及报表,以及本级政府财政转移支付安排、执行情况和举借债务情况,还包括部门（单位）的财政拨款和非财政拨款,本部门职责、机构设置、一般公共预算收支情况、政府性基金收支情况、机关运行经费情况等,同时还可以将部门政府采购货物、工程、服务的总体情况,以及支持中小企业等政府采购政策的落实情况一并公开.
四是强化预决算公开细化程度.政府预决算和部门预决算全部公开到支出功能分类项级科目,按规定公开到经济分类科目.政府预决算同时公开税收返还、一般性转移支付和专项转移支付情况,专项转移支付预决算全部按具体项目公开.部门预决算要对“三公”经费增减变化原因进行详细说明,特别是对因公出国（境）团组数及人数,公务用车购置及保有量,国内公务接待批次、人数等情况应明细说明.
五是强化公开管理.将预决算公开情况纳入部门预算绩效管理综合评价,每季度通报预算单位公开情况,每半年就公开情况向预算单位进行反馈.同时,要加大信息宣传公开力度,对预算管理、重点项目及财政奖补等重要政策,通过财政门户网站、政务微博、编印宣传册等方式向社会公开.既能保障公众的知情权和监督权,逐步树立“阳光政府”形象,也可以对政府和部门形成“倒逼”,使预算编制更加完善,财政支出更加规范和精简高效.
3 加强绩效考核评价,建立高效的财政资金使用机制
改革是手段,提升财政管理效率才是目的,要树立财政“大绩效”理念,坚持效率和效益导向,坚持“三个突出”,全面实施部门预算绩效管理综合评价.一是突出评价范围的全覆盖性.严格落实预算部门支出责任,将评价范围定为所有使用财政资金的本级各预算单位.二是突出评价指标的共性和可量化性.对绩效评价指标的设计,应涵盖预算编制、预算执行、财务管理、预决算公开和预算管理创新等共性方面,以及提请用款计划、支付管理、公务卡支付管理等细化指标体系,确保绩效评价的精准公平和可操作性.三是突出评价结果的可应用性.建立评价奖惩激励机制,从部门预算安排公用经费中拿出一定比例,根据综合评价的优劣情况,给予激励性奖励或惩戒性资金回收,并根据单项评价结果对下年度预算安排做适当调整,进一步提高部门对预算管理的重视程度和预算管理水平.
4 深化公务仓监管,建立规范的国有资产管理机制
国有资产是县级预算管理的重点,要坚持资源整合与规范管理并重,全面推进国资规范化管理.
一是整合国有资产资源,集中统一管理.将行政事业单位的闲置资产、报废资产、超标和超配（编）资产、更新资产和经批准举办的大型节庆和会议、文体和展览等活动购置或接受捐赠可循环使用的资产,全部纳入公务仓集中统一管理.县级财政要设立专门的存储仓库,建立固定资产实物账卡管理制度,准确反映仓储物资的原值、增减变动及变价收入情况,实行分类管理,专库存放、专人保管、专户管理,做到帐实相符.
二是加强资产统筹调配,提高使用效益.部门、单位提出资产购置申请时,要优先从公务仓中调剂使用.临时机构或市级大型节庆和会议、文体及展览等活动涉及购置资产时,相关单位应首先从公务仓中借用相应物品并按时归还,公务仓不足安排的,再按原资金渠道购置.通过资产循环使用、调剂余缺,让“存量”资产产生“增量”效益,解决资产闲置浪费和重复购置的问题[2].
三是规范资产处置,增加资产收益.对不需用的资产,由中介机构评估后,面向社会公开拍卖、招租.公务仓面向社会转让资产的,需提交对外转让资产清单、资产处置方案,经中介机构评估后,进行公开拍卖.对短期闲置的仓储资产、零星房屋建筑物,经县级国资部门批准后,面向社会公开招租.公务仓处置资产取得的收入,应扣除相关税费后全额上缴国库,增加财政收入和政府收益.监察、审计、国资等部门,每年应联合督查公务仓运行情况,对违反规定擅自处置资产的严肃问责,确保资产完整、安全.
5 化“存量”为“增量”,建立高效的财政资金使用机制
以强化财政监管职能为重点,从加强财政预算执行管理、清理财政结余结转资金和往来款、合理调度财政间歇资金运作等方面入手,减少资金沉淀,盘活存量财政资金,并将资金用于稳增长、调结构、惠民生等重点领域.
一是严格把关抓好存量资金回收.按照“逐笔核实、划分类别、分类管理、依规处理”原则,全面排查分析部门结余结转资金,将结转两年及以上的资金全部收回财政总预算统筹安排；结转不足两年的资金加快执行进度,不需按原用途使用或项目完成形成的净结余,及时收回本级财政[3].
二是强化预算编制源头约束.对部门需继续安排的项目资金,及时编制以前年度未拨款项目支出预算表,作为新设预算项目申报安排；对部门需继续使用的结转结余资金,详细编制结转结余资金支出预算表,纳入下年预算管理,年度预算执行中部门必须严格按照预算中确定的项目安排使用资金,从源头上控制结余结转资金规模,逐步消除存量.
三是建立存量资金与预算安排相结合的长效机制.将部门结转结余资金规模作为预算编制的重要依据,对整体支出进度慢、存量资金规模较大的部门,原则上不再安排项目资金增量.对财政拨款结转占当年财政拨款预算超过一定比例的部门,相应核减其公用经费或项目支出规模,严格控制增量.
6 创新理财模式,建立规范的国库集中支付机制
县级财政部门依法理财,要以深化财政改革为动力,以建立公共财政为核心,推进财政体制、机制和管理方式创新,努力实现“靠人理财”向“靠机制理财”转变.
一是加快推进国库管理制度改革.深化国库集中支付改革,将所有预算单位全部财政资金纳入国库集中支付范围,覆盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算.加大公务卡推广使用力度,倡导公务卡结算,对预算单位大额提现、同名账户转账等业务进行监控拦截.规范支出管理,拓展“支付包”业务,优化支付流程,简化支付手续,提高支付效率[4].同时,还应加强对预算单位的以及同名账户转账拦截,规范预算单位财务支出行为.
二是加快财政信息化改革.在财政部门、预算单位、银行之间建立高效的信息传递途径,借助于网络信息技术实现信息实时传递,并进而实现有效监督与控制[5].完善预算单位账户数据库,加强账户日常监管,从严控制新增账户的审批；完善动态监控系统,拓展违规支付行为监控重点,增加预算执行的约束力,加快推进基层数字化平台,全面实现镇街财政数字化管理.
三是推进政府综合财务报告制度.制定详细实施方案,对编制各阶段工作进度进行细化,及时汇总一手财务数据,同时积极扩大试编范围,通过组织培训,将更多部门单位纳入试编范围,逐步实现财务报告制度全覆盖,促进基层财政规范化、现代化管理.
参考文献：
[1] 李胜平.浅析县级部门预算改革的完善与深化[J].中国市场,2014 (47) :79-80.
[2] 邓莉娜.县级部门预算改革研究[D].西北大学,2015:1-48.
[3] 黄菱.深化广西县级部门预算改革的思考[J].经济研究参考,2012 (41) :13-18.
[4] 徐鹏.县级现代预算管理制度改革新思路[J].预算管理与会计,2017 (9):55-56.
[5] 罗燕华.进一步完善我国国库集中支付体系的思考[J].中国外资,2013（5）：11-13.
管理制度论文参考资料：
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