原创《老挝粮食安全与相关政策》
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摘 要：粮食安全是一国经济安全的重要指标,为了保障本国的粮食安全,老挝政府采取了一系列措施提高粮食产量,但是由于老挝交通基础设施、农业科技以及粮食储备的落后,老挝粮食在生产、保存、加工中损耗严重；另一方面随着老挝人口及赴老挝旅游的国际游客增加,对粮食、肉类、鱼类产品的消费也在增长,老挝的粮食安全问题依然严峻.本文从老挝粮食生产、粮食供给和消费安全三个方面分析了老挝粮食安全的现状和存在的问题,介绍了相关的农业发展政策,对研究老挝粮食安全和开展与老挝的农业合作有重要的参考价值和实际意义.
关键词：老挝；粮食生产；粮食安全；政策
中图分类号：F307文献标志码：A文章编号：1004-390X(2018)04-0045-08
粮食安全的概念是在20世纪70年代中期世界粮食危机后,由联合国粮农组织（FAO）提出的,其定义为“保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食品”.1996年联合国粮农组织在罗马召开的世界粮食首脑会议上,通过了《罗马宣言》和《行动计划》,对粮食安全做了更为详尽的解释,“所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食,来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时,才实现了粮食安全”.粮食安全概念包括三个具体目标：一是确保生产足够数量的粮食,即生产安全；二是最大限度地稳定粮食供应,即供给安全；三是确保所有需要粮食的人都能获得粮食,即消费安全.粮食安全是一个历史的、发展的概念,是一个包含着制度因素、发展因素以及社会因素在内的广泛的概念.当今时代,发达国家和发展中国家所面临的粮食安全形势也是不同的.对于发达国家来说,一般意义上的粮食数量安全问题已经基本解决,他们把更多的精力放在了卫生、检验检疫、营养、生态环境甚至资源保护等粮食安全质量问题上；对于大多数发展中国家来说,温饱问题才刚刚解决,粮食占有水平不高,调整食物结构的余地不大；在少数比较贫穷的国家,则存在普遍的饥饿和营养不良问题,所谓的粮食安全问题对于这些国家来说完全是一个数量安全问题［1］.2017年7月,老挝农林部长连·提乔在粮农组织第四十届会议上表示,老挝目前致力于降低粮食不安全率和营养不良率,根据“国家营养”战略,老挝力争到2030年消除饥饿［2］.
第4期孔志坚,等：老挝粮食安全及相关政策
云南农业大学学报第12卷
一、老挝粮食的生产状况及其存在的问题
粮食的生产数量是保障粮食安全的前提.老挝实施革新开放以来,历届政府都将发展农业作为各项工作的重中之重,并致力于扩大粮食生产,提高产量,确保本国粮食安全.近年来,粮食种植面积和产量均有增加.
（一）主要粮食作物
老挝地势北高南低,属热带亚热带季风气候,湄公河从北至南贯穿全境,农业资源丰富,主要的粮食作物有稻谷、玉米、芋头、薯类.
1.稻谷
稻谷是老挝传统的粮食作物,是保障本国粮食安全的重要组成部分.得益于得天独厚的地理、气候条件,老挝许多地方都能种植两季稻,甚至有的地区还能种植三季,老挝广大家庭都有种植稻谷的条件与传统.老挝稻谷主要分为雨季稻和旱季稻两类,其中雨季稻种植比重占到了稻谷种植总面积中的80%,由于老挝地势北高南低,雨季稻中又分为低地雨季稻和丘陵雨季稻,2015—2016年,低地雨季稻的种植面积不断扩大,见表1、表3.
在老挝政府及人民的不懈努力下,自2010年后,老挝的稻谷生产面积不断扩大,产量日益增加.按照年人均消费300~350kg的需求计算,老挝的大米除满足国内需求外,并有盈余出口.2010年老挝稻谷种植面积为90万hm2,产量319万t,2015年稻谷种植面积是98.5万hm2,产量410.2万t.2016年稻谷种植面积是97.7万hm2,产量415万t.2016年老挝稻谷种植面积与2015年相比较有所下降［3］,主要是当年老挝国内发生了严重的洪涝灾害,影响了稻谷的耕种.当前,在老挝的18个省市中,分为北部、中部、南部三个地区根据老挝的统计年鉴,老挝北部地区包括丰沙里省、琅南塔省、乌多姆赛省、波乔省、琅勃拉邦省、华潘省、沙耶武里省；中部地区包括首都万象市、万象省、川圹省、波里坎赛省、甘蒙省、沙湾拿吉省、赛宋本特区；南部地区包括沙拉湾省、色贡省、占巴塞省、阿速坡省.,其中南部的沙湾拿吉省是老挝最大的稻米生产基地,稻谷种植面积是23.61万hm2,稻谷产量占到全国产量的25%［4］.
2.玉米
玉米是仅次于稻谷的粮食作物,老挝全境均可种植玉米,但是种植面积及产量主要集中在老挝北部丰沙里、琅南塔、乌多姆赛、波乔、琅勃拉邦、华潘、沙耶武里7省.2014年,老挝全境种植玉米24.34万hm2,总产量是141.244万t,平均产量是5.80t/hm2,2015年种植面积是25.40万hm2,产量是151.625万t,平均产量是5.97t/hm2［5］,与2014年相比较,种植面积和产量均有提高.老挝玉米主要用于食用和饲料的用量,见表4.
3.芋头、薯类
芋头、薯类是老挝主要的粮食作物之一.2015年老挝全境种植芋头、薯类,总面积10.19万hm2,产量达287万t,2016年种植面积是18.92万hm2,产量是280万t,南部地区芋头、薯类种植面积、产量高于中部和北部地区［6］,见表5.
4.豆类
在老挝人民的日常生活中,豆类广受民众欢迎.老挝豆类主要分为大豆和绿豆.2016年老挝大豆种植面积是1.207万hm2,总产量是1.913万t,绿豆种植面积是0.3045万hm2,总产量是0.483万t,与往年相比较,老挝大豆、绿豆种植面积和产量均有所增加,见表6、表7.
从以上几个表可看出,老挝国内北部、中部、南部地区均可种植稻谷、玉米、芋头、薯类以及豆类等,但是各个地区还是有所侧重.中部地区是低地雨季稻谷的主产区,北部地区是丘陵雨季水稻、玉米以及大豆的主产区,南部地区是芋头、薯类以及绿豆的主产区.其中一部分种植面积和收购面积数据有所不同,主要是自然灾害影响所致,譬如洪涝灾害、蝗灾等.
（二）保障粮食生产的相关政策
粮食生产是保障粮食安全的前提,为了保障本国的粮食安全,老挝政府采取了一系列措施提高粮食产量.
1.调整土地政策、扩大种植面积
土地是粮食种植的基础条件.老挝实行土地公有制,即作为土地唯一所有者的国家对土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利.老挝全国范围内的土地划分为农业用地、林业用地等8种类型.农业土地是指规定用于种植、养殖、和农业试验研究等的土地.农林部是农业用地的管理者.老挝政府为了增加粮食产量,对土地政策进行了调整.巩固和完善农村土地分配政策,将农田和林地使用权划分到户,使农民获得长期使用权和继承权,充分调动农民种粮积极性,确保本国粮食安全.
2.扩大稻谷种植面积
在保持原有传统雨季稻谷种植区域万象、甘蒙、沙湾拿吉和占巴塞四大平原的基础上,拓展老挝北部川圹、华潘、沙耶武里、琅南塔、丰沙里、波里坎赛和波乔七个旱稻主要产区生产,以增加粮食产量.
3.加强农田水利设施建设
老挝国内河网密集,为了提高稻谷产量,老挝政府加强了农田水利设施建设并对农业灌溉系统进行升级改造.2010年全国水利灌溉面积仅15万hm2,2015年达31.5万hm2,同时,将全国17%的沟渠升级为水泥沟,另有少部分砖砌沟渠.2018年,老挝政府计划新增水利灌溉面积16万hm2,其中,稻谷灌溉面积是9.5万hm2,其他作物是6.5万hm2［7］.
4.积极争取国际社会对老挝粮食安全的合作、援助与投资
粮食安全是一个系统工程,为了提高本国的粮食安全水平,满足民众积极和健康生活的膳食需要及食物喜好,老挝政府向国际社会借力,多措并举的发展粮食作物、畜牧养殖等.一是与邻国中国、泰国、越南的粮食安全合作.老中粮食安全合作主要是共建农业科技示范园、中国企业对老挝农业的投资以及替代种植项目等.老泰政府合作主要是共建农业协作试验中心,推广泰国“茉莉香”粳米种植.老越合作主要是帮助老挝援建农业技术服务中心和畜牧养殖.譬如2016年3月,老挝万象农林厅与胡志明市农业与农村发展厅合作,致力于帮助老挝牲畜饲养者养殖用于消费和出口肉牛［8］.2016年12月16日,老挝川圹省举行该省农业技术服务中心建成仪式,该工程由越南政府无偿援助老挝建设.该农业技术服务中心占地面积约1.8万m2,投资额约330亿越南盾,旨在加强对老挝农民的教育培训并向他们传授先进技术,促进农林业生产发展和改善当地农民生活［9］.2017年2月26日,由越南政府主要投资的位于老挝华潘省的农业服务中心举行奠基仪式,该服务中心占地12hm2,投资191万美元,其中越南政府投资394亿越南盾（约合173万美元）,是迄今越老农业合作最大的项目,2018年投入使用,旨在培训老挝当地农民的农业生产技术,按质按量的生产农畜牧产品以出口到越南,提高当地农民的生活水平［10］.
二是吸引外资与援助.老挝政府积极争取亚洲开发银行、联合国粮农组织、日本等区域外国家对老挝粮食安全合作与援助国际社会对老挝农业的援助与投资不仅限于文中所列项目..譬如,2017年6月16日,老挝政府与亚洲开发银行签订合同,亚洲开发银行援助3650万美元以帮助老挝北部四省（波乔省、琅南塔省、乌多姆赛省、丰沙里省）改善农村基础设施建设.包括修建改造29km的农村公路四条；改善丰沙里省的农田水利设施26处,可灌溉5386hm2农田；并设立水源、道路养护组共48个以及24个自然灾害重建项目［11］.联合国粮农组织在老挝设立办事处,关注指导老挝农业发展.近年来,随着全球气候变化,老挝国内灾害频发导致粮食欠收,2017年2月28日,全球环境基金（GEF）与老挝自然资源和环境部签署了4年（2017—2021）合作的MOU.
按照项目协议,全球环境基金将提供4年（2017—2021）期,超过540万美元（约444亿基普）的资金,改善老挝因气候变化导致的粮食安全问题.老挝农林部渔业畜牧司与联合国粮农组织联合发布《2015—2020老挝渔业发展管理战略计划》,旨在探究推动渔业的养殖、保护、发展和利用,确保消费者的食品供给和安全.为了满足老挝民众对肉蛋奶的需求,2017年7月,新西兰将向老挝提供超过360万美元的援助,提升老挝牛肉的质量和数量,支持老挝牛肉行业长期发展.为了提高老挝渔业产量,日本国际协力机构支持老挝建设和发展渔业生产体系、渔业病害研究室和南爽河渔业发展中心,在琅勃拉邦和阿速坡建立新的渔业站.2018年1月25日,日本国际协力机构与老挝政府签订MOU,日本提供740万美元支持帮助万象的农业灌溉系统［12］.自2008年以来,匈牙利政府也提供优惠贷款帮助老挝发展农业基础设施,提高粮食产量.
（三）粮食生产存在的主要问题
粮食生产的增长主要依靠种植面积的扩大,也与制度、技术、组织和、农民种粮积极性等因素息息相关.在劳动力、土地等因素不变的情况下,粮食生产的增长取决于农业科技的投入和农业生产技术的应用如优良品种、杀虫剂、农业机械以及灌溉技术的使用,这些都需要大量的资金投入［13］.当前,老挝粮食生产存在的主要问题有以下几个方面.
1.老挝财政赤字大,农业投入不足
2017年,老挝18个省市中,有13个省市的财政收入没有达到预期,国家财政赤字达到8.019万亿基普［14］.老挝财政赤字大,对农业的投入不足,农业灌溉基础设施（农田水利、气象预报、农业防护林设施）滞后.以种植大米为例,当前,老挝境内有22.6万hm2种植在平原地区的稻田依靠天然降水,没有相应的灌溉设施［15］,严重地影响了老挝农业生产发展.
2.农业科技落后,缺乏系统的农业科技咨询服务
当前,老挝全国只有一所国家级的农林科学院,省以下单位基本上不设科研机构,更无科研人员编制,一旦植物病虫害肆虐,难以应付.譬如,近年来,老挝北部多个地区均发生黄脊竹蝗灾,受灾地多为山地竹子与阔叶林混生地带,主要危害旱稻、玉米、竹林,所到之处玉米叶片被啃食只剩茎秆,雨、旱季稻秧苗地上部分被大量取食,严重影响了农业丰收和老挝北部各省人民的生产生活.此外,老挝的许多农药、化肥、种子依赖进口,但是当前的农业主管部门、科研机构以及农资企业经营商没有对农户给以指导、培训,导致部分地区滥用农药,污染了环境.
3.农业劳动力不充分、生产方式粗放
虽然大多数老挝农民从事农业生产维持收入,但农业收入所占比例并不高.由于农活具有季节性,根据调查,在老挝农村家庭中11%的农民每年有9~12个月的时间从事农业,45%的农民仅工作3~6个月的时间,其余时间则外出打工通过从事第二或第三产业来增加收入.同时,农业生产方式粗放,部分山区还存在刀耕火种、毁林开荒的游耕方式,一部分农户没有田间管理、施肥和除草等意识,广种薄收,生产效率低下.
4.老挝大米在生产、保存加工中损耗严重
食物损耗在大米食物供给链主要包括收获、干燥、运输、脱粒、碾米,老挝大米就数量而言,收获前,损耗占其0.29%,收获期间,损耗占其3.29%,还有1.42%损耗发生在田间堆积,0.83%损耗发生在交通运输,3.13%损耗发生在脱粒,7.47%损耗发生在储存；就稻米品质而言,收获期的流失占在3.16%,田间地头的堆积流失占其1.12%,20.74%发生在储存［16］.此外,老挝稻米加工技术落后,碎米多,易受潮、发黄.譬如,老挝很多地区的水稻类型为糯稻,价值高,但是受制于落后的加工技术,出口量不大.
5.老挝交通基础设施落后
老挝没有出海港口,运输物流主要依靠公路,且等级低.老挝国土面积是23.68万km2,截至2015年,全国通路里程达到51597km.80%的乡村还没有通公路,传统的骡子、马等仍然是主要的交通运输工具,粮食在运输流通环节,损耗比较严重.
二、老挝的粮食供给与消费安全
（一）粮食供给与流通现状
1.粮食储备
粮食储备对粮食安全有至关重要的影响.粮食储备是为保证非农业人口的粮食消费需求,调节国内粮食供求平衡,稳定粮食市场,应对重大自然灾害或其他突发事件而建立的一项粮食物资储备制度.联合国粮农组织规定,为了保证粮食安全,其储备规模应不小于当年消费量的17%~18%,其中12%为周转储备,5%~6%为后备储备或称缓冲储备.老挝政府从2008年起开始建立国家储备粮库,2012财年国家稻谷储备量已达40~50万t,能有效应对自然灾害和平抑国内粮价.目前,老挝的粮食储备分为两种,一种由工贸部负责,政府优惠低息贷款,给各个加工厂收购稻谷后加工储备；另一种是由劳动与社会福利部负责,属于社会保障性质,此储备的粮食很少一部分来自政府拨给,大部分来自外国援助,主要用以救灾等用途,与邻国泰国、越南、相比较,老挝政府的粮食储备制度有待完善.1997年老挝加入东盟后,老挝也对东盟地区的国家粮食储备与粮食安全保障承担应有的责任与义务,2011年10月,东盟与中日韩正式签署了“10＋3”大米紧急储备协定,在东盟“10＋3”大米紧急储备协议（APTERR）框架下,13个成员国共筹集78.7万t大米储备,其中文莱、老挝和柬埔寨各3000t［17］.
2.粮食流通
近年来,老挝的粮食生产获得长足的发展,与粮食生产相比较,老挝的粮食流通空间和流量都比较小,粮食流通市场化程度低.老挝地广人稀,人口密度为26.7人/km2,一部分城镇居民都有自己的宅基地和自耕地.国内没有成规模的粮食流通企业,原有的国营粮食公司也因长期亏损而改革退出了市场,粮食流通设施建设和加工也比较落后.目前国内无粮食期货、电子贸易,全部为现货贸易,且集中于蔬菜、服装等混杂的大棚交易区,无专业性的粮食批发市场,无大型粮食加工企业,现有加工企业多为家庭作坊.虽然老挝粮食流通市场化程度低,但是老挝生产的大米绿色生态,尤其是糯稻在市场上享有盛名,老挝大米在满足国内需求的前提下,也向周边邻国出口,但总量不大.以老挝大米出口我国为例,2016年,老挝通过一般贸易向我国出口大米7200t,2017年上半年,出口大米近5000t［18］.
（二）粮食消费安全
粮食消费安全意味着人们消费需求最大程度的得到满足和所有人都有一份能够保证自己营养需要的粮食.核心是消除贫困,保障低收入阶层对粮食的购买力.粮食消费不安全主要有:总量供应不足、供应的波动幅度过大、某些人群获取粮食的能力不足以及达不到必要的营养卫生标准等.老挝长期饱受战乱,1975年老挝人民共和国成立.1991年,老挝人民革命党召开五大,确立了以经济建设为中心,2000年,老挝国内生产的粮食基本满足了国内的需求,填饱了肚子,但是在许多偏僻的农村,老挝人民生产、生活水平依然很落后,食不果腹的情况仍然存在.八大后,老挝稻谷种植面积、产量以及人均稻谷产量有所增加并有盈余出口,粮食消费安全有所缓解,消费的主要是粮食、肉类、鱼类产品.
1.肉类、鱼类消费
肉类、鱼制品是老挝民众食物的主要组成部分.民众根据自己的偏好和当地的条件对其进行保存,譬如腌制、发酵、干制、熏制等.随着老挝畜牧、渔业的发展,2010—2015年间,老挝人均消耗肉、蛋和鱼的数量也在增加.2011年老挝人民年人均消耗肉、蛋和鱼达47kg；2015年人均消耗肉、蛋和鱼达53kg；2018年,老挝政府目标是生产19.98万t猪牛肉,3.5万t鸡蛋,17.9万t鱼制品,人均消费肉蛋达到60kg［19］.
2.粮食（谷物）消费
谷物是老挝民众主要消费的口粮.近年来,老挝粮食种植面积和产量均有增加,人均稻谷产量从2012年350kg增加到2016年的500kg,老挝的大米除满足国内需求外,并有盈余出口.老挝是一个以农业为基础的国家,农业人口占其国家人口总数的70%,农民是粮食生产者,也是消费者.当前,老挝国内共有18.3万名公务员［20］,这也是粮食消费的主力军之一.为了确保2018年的粮食安全,老挝政府计划种植100万hm2稻谷,产量是420万t,其中210万t大米确保本国粮食安全,40万t用于紧急救援,比如洪涝灾害等,50~60万t用于国内市场的消费,40万t用于出口.老挝政府也鼓励农民种植［21］.
虽然老挝人均消费肉蛋鱼数量都在增加,但随着老挝人口以及赴老挝旅游的国际游客的增加,老挝对粮食的需求加大.根据联合国粮农组织、农发基金和世界粮食计划署发布的2015年粮食不安全状况报告,老挝人口中有18.5%营养不良,粮食消费不安全状况仍然严峻.
三、结束语
老挝是一个以农业为基础的国家,政府将发展农业作为保障本国粮食安全的重中之重来考虑.2016年1月和4月,老挝分别召开老挝人民革命党十大和八届国会一次会议,研究审定了老挝“八五规划”（2016—2020）.政府致力于各项农村经济的发展工作,扩大农业生产规模,确保粮食安全,满足国内市场及日益增加的游客对食品的需求,并把出口商品生产与加工相联系,重点发展水稻、粮食作物、无公害作物种植,依据各地实际潜力发展运用高科技的畜牧养殖场及经济作物.同时要重点建立储备库和全面的流通体系,确保能应对各种灾害并平衡市场需求.老挝政府明确了北部、中部、南部各省的发展目标.北部地区：在政府的指导下,增加大米种植以确保粮食安全,特别是在北部条件较好的中小平原,如：琅南塔省、波乔省、沙耶武里省,可依市场需要选种稻谷,以出口到中国及其他邻国地区,同时,发展绿色农业,建立良种科技中心,扩大粮食种植,改进粮食加工.譬如,在华潘省、沙耶武里省、琅南塔省和波乔省建立谷物良种中心；在乌多姆赛省、琅南塔省建立木薯育种中心,在华潘省、川圹省建立大豆育种中心.中部地区：将甘蒙省和沙湾拿吉省作为大米生产省份以确保粮食安全,提高农业灌溉设施,使用高科技以及优良种子满足全国和出口的需要,确保粮食安全.譬如在波里坎赛省、甘蒙省和沙湾拿吉省促进甘蔗和木薯的种植；在波里坎赛省促进烟叶的商品化种植；在万象省哈赛丰县和波里坎赛省波里坎县促进蔬菜作物的生产.南部地区：促进占巴塞省、沙拉湾省和色贡省巴松县的波罗芬高原的咖啡、腰果、绿色蔬菜、茶叶、胡椒、果树种植,以满足农业加工工业和出口的需求,扩大稻谷种植面积.同时,在占巴塞省湄公河沿线8县进行鱼类养殖、养蚕缫丝以及种植经济作物和粮食作物.推动沙湾拿吉省和色贡省农场式养殖业的发展［22］.
总的来说,老挝凭借得天独厚的地理气候条件和适宜本国农业发展的战略,一方面扩大粮食种植面积,增加粮食产量；另一方面也大力发展本国的畜牧渔业,以满国民众对肉蛋奶的需求,并明确了发展畜牧渔业的8个优先发展领域［23］.与此同时,老挝政府也在大力发展本国的基础设施并加强了与周边国家的互联互通,老挝农业发展前景广阔,为确保本国的粮食安全奠定了基础.
粮食安全论文参考资料：
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