原创《上海城乡一体化》
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[ 摘 要] 城乡一体化作为城镇化发展的高级阶段,是国家现代化的重要标志,也是推进国家新型城镇化战略的现实需求和重要目标.城乡一体化是伴随着生产力的发展、为更好地协调城乡之间居民的居住方式、生活方式以及生产方式而进行的一种改变过程,是城乡之间在“空间、人口、经济、社会、200020 生态”复合系统的耦合过程.城乡一体化的实质是要打破城乡二元体制,实现城乡融合发展,并强调城市和乡村两大人地关系地域系统的双向互动.推进城乡一体化进程,是上海转变发展方式的重要途径,将有利于促进上海经济的发展和社会的进步、有利于强化和彰显上海作为全球城市的地位和功能.
[ 关键词] 城乡一体化,上海郊区,大都市圈
[ 中图分类号] F291.3［文献标识码］A［文章编号］1000-1042（2017）05-0071-11
一、引言城乡一体化是针对中国城乡二元结构提出的,20 世纪80 年代在苏南地区最早开始使用城乡一体化这一概念,90 年代,对城乡一体化研究逐步拓展,并以城乡边缘地区作为研究的重点；从2000 年以后,学者们开始从经济、社会、管理等不同角度对城乡一体化的背景、意义、内涵、存在问题、影响因素、运作模式、对策措施等方面进行研究,并取得了众多的研究成果.同时在实践的过程中,也摸索出了苏南模式、珠江三角洲模式、上海模式、北京模式、嘉兴模式、成都模式等一系列有效的实践运作模式.杨荣南（2012）提出“城乡一体化是生产力发展到一定水平,城市与乡村相互促进、相互依赖,达到共同繁荣、城乡融合的目的”；薛德升等（2014）进一步解释城乡一体化是城乡之间逐步打破相互分割的壁垒,实现生产要素的合理流动和优化配置,城乡经济和社会生活紧密联系与协调发展,逐步缩小直至消灭城乡基本差别,从而使城乡融为一体；陈伯庚等（2013）则指出中国特色城乡一体化是把工业与农业、城市与农村、市民与农民作为整体,通过体制改革、机制创新和政策调整等,实现城乡的逐步融合和一体化发展,使工业反哺农业、城市支持农村,缩小城乡差距,促进城乡融合.
随着新型城镇化进程的加快,国内城乡一体化研究成果不断增多,由于城乡一体化涉及社会、经济、生态环境、空间布局、文化生活、制度等多方面,不同研究学者对城乡一体化的认知也是不同的.同时城乡一体化的研究又是由多学科、多领域相互交流相互渗透形成的,借助C i t e s p a c e 软件分析了从2006 年以来城乡一体化研究的热点领域,从城乡一体化关键词共现知识图谱（如图1 所示）中可以看出,相关研究主要是围绕城乡一体化、城乡统筹、城乡关系、城乡二元结构、综合评价与指标体系、城乡差距、城镇化与新型城镇化、制度创新、土地流转、农业现代化等方面展开.城乡一体化的发展进程,涉及整个社会经济的动态系统,是一个复杂且庞大的系统工程,对这个庞大系统的研究,需要从各个子系统入手,对其展开深入的分析与综合研究.同时,根据各子系统的实际情况,针对性的从各系统的经济、政策、环境等角度,综合考察其存在问题,对其发展展开综合评价,以此探索发展城乡一体化的模式.
一、上海郊区地域空间界定
历史上,上海郊区是由9 个郊县组成,后来因为行政区建制的变化,逐渐形成了目前的8 区、1 县的格局,传统意义上的“上海8 区1 县”指的是：浦东新区、闵行区、宝山区、嘉定区、松江区、金山区、青浦区、南汇区、奉贤区、崇明县,这种城市格局保持了相当长的时间.但是从区域划分的层面上来说,还是习惯将上海的市域空间划分为：中心城区和郊区.中心城区包括核心市区和边缘市区,核心市区包括：黄浦区、静安区和卢湾区3 个内环以内的区域；边缘市区包括：徐汇区、长宁区、普陀区、闸北区、虹口区、杨浦区6 个内环和中环之间的区域；在边缘城区以外的区域就是上海市的郊区,根据距离中心城区的远近,将其划分为近郊区和远郊区,浦东新区、闵行区、宝山区、嘉定区是近郊区,松江区、金山区、青浦区、南汇区、奉贤区、崇明县是远郊区（如表1 所示）.目前上海郊区也逐渐加快了城市化的进程,其中闵行和宝山二区已经实现了部分区域的城市化.上海郊区土地面积为5900 平方公里,占全市总面积的95.4%.郊区还承载着上海70% 的常住人口,82% 的外来常住人口,近年来随着大型居住区社区建设的加快,中心城区导入郊区的速度和规模明显加大,郊区已经成为上海人口最主要的承载空间.
二、上海城乡一体化的特征
上海的城乡发展一体化始终要秉承着“加快完善城乡一体化体制机制,着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化,促进城乡要素的自由流动和公共资源的均衡配置,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型城乡关系”的发展理念.在《上海市城市总体规划（2016-2040）》中,提出上海到2040 年将建成卓越的全球城市.基于对全球趋势和发展潮流的判断,对国家战略与发展要求的相应,对上海城市功能内涵的判断,以及对上海城市性质的延续与提升,上海的城乡一体化进程就是要在发展的基础上始终贯穿“六个一”的主线（“六个一”的主线即为：聚焦一个主体,就是缩小城乡差距,城乡发展一体的制度性障碍；把握一个内涵,就是城乡发展一体化既要“求同”强调一体化；也要“存异”,避免等同化；围绕一个核心,就是坚持以人为核心,让农民平等参与现代化进程；贯穿一条主线,就是以转变农村生产生活方式为主线,推动大都市农村转型升级；紧扣一个背景,就是按照国家推进新型城镇化的战略任务,以高质量的新型城镇化推动高水平的城乡发展一体化；落实一个要求,就是落实“三倾斜一深化”要求,深化完善城乡发展一体化的体制机制）,努力实现城乡之间的快速融合,形成上海“工业反哺农业、城市支持农村”的发展模式,从而突破现有的发展瓶颈,以实现上海的跨超越式发展.
(一)都市圈建设的一体化
在《长江三角洲城市群发展规划》中提出,到2030 年,长三角要建成具有全球影响力的世界级城市群.在长三角城市群中,上海的龙头作用至关重要,上海要规划和建设上海市域都市圈,加快形成上海城乡经济社会发展一体化新格局,以彰显上海市域都市圈能级.上海都市圈将形成“一核三带”总体空间布局.“一核”指上海中心城及拓展区,形成特大城市.以上海城市功能为核心的中心城市区域,是上海都市圈的主体功能区,继续保持强大的中心城战略,提升服务能级,聚焦与现代化国际大都市相匹配的综合服务功能,将成为上海面向世界的服务经济主导区域和上海国际经济、金融、贸易、航运中心功能的核心载体.“三带”主要指沿江苏（苏州）、浙江（嘉兴）与上海的陆域疆界城市群带、沿上海长江中下游（南通）的城市群带和沿杭州湾北岸（舟山）的城市群带.沿江苏（苏州）、浙江（嘉兴）与上海的陆域疆界城市带,主要带动嘉定、青浦、松江等新城建设,聚焦发展重点门户新市镇,成为辐射长三角的总部经济功能区、产业创新区和综合性城市群.沿上海长江中下游（南通）的城市群带,主要带动宝山新城、临港新城、川沙、祝桥等,利用浦东城市空间拓展契机,落实国家战略,加大战略新兴产业的布局力度,推进国际海空门户枢纽建设,聚焦科技创新,成为国家改革开放的战略功能区和先行先试区.沿杭州湾北岸（舟山）的城市群带,主要带动金山新城、南桥新城等,发挥临海、近湾优势,加强滨海城市建设,发展石油化工以及海洋新型产业发展,使之成为沿海大通道的重要示范区.
(二)产业功能布局的一体化
产业功能布局的一体化是上海在推进城乡一体化进程中的重要抓手,它主要包含两个方面的意思,一方面是保持局部均衡.按照均衡布局的要求,上海在发展过程中,要做到中心城区与郊区的均衡发展,不能偏重于某一方；另一个方面就是疏解中心城区功能.中心城区因为其优越的地理位置,聚集了上海大量的资源.要实现产业功能区的一体化布局,就必须要弱化部分核心区域的功能,避免在某一区域出现过于突出的现象.
(三)公共服务推进的一体化
从当前的发展程度来看,上海已经形成了较为完善的公共服务体系,尤其是在中心城区,积聚了相当丰富的公共资源,而郊区来说,公共服务资源却相对比较缺乏.因此在一体化建设的过程中,又可以分为以下几个阶段：（1）基本并轨阶段.在这个阶段,主要是集中力量健全社会保障体系,争取在城区与郊区之间形成统一的体系指标,逐步实现养老、社保、医疗等方面的融合；（2）快速提升阶段.在这个阶段,主要是解决第一阶段较为突出的矛盾,例如对教育、医疗资源的配置等方面,尤其在教育方面,要缩小城乡差异,实现教育资源的均等化；（3）一体化阶段.在这个阶段,必须要牢牢把握以人为本的理念,将提高人口素质放在首位,积极促进人的全面发展.在此前的阶段,在不同区域的居民会享受不同的福利待遇,因此,必须要在这个一阶段,要保证人们受到平等的待遇,让人们享受到城乡一体化发展带来的收益.
(四)生态环境治理的一体化
随着城市的日益发展,越来越重视经济效益,却忽视了对生态环境的治理.要实现生态环境治理的一体化,最重要的是要实现三个方面的一体化：（1）力争实现“四规融合”（四规融合：“四规”指的是土地利用总体规划、城市总体规划、产业发展规划、生态环境保护建设规划.“四规融合”在城乡建设、产业发展、土地利用、生态环境保护上发挥相互协调、相互支撑、相互促进的重要作用,有效推进土地节约集约利用,有序统筹人口、产业、资源、环境与经济社会的和谐协调发展）,以实现生态建设的一体化.在经济的发展过程中,要保证城市规划、产业规划和环境规划同步推进,不能忽视任何一个方面,要进行统筹合理的全面规划；（2）注重对水环境的治理.要在全市范围对水资源进行合理利用,实现水资源高效流动；（3）村庄环境治理的一体化.村庄也是上海城市发展的重要组成部分,担负着为人们提供良好的生态环境和乡村旅游重要责任.
三、上海城乡一体化发展的动力机制
(一)城乡一体化发展的客观条件
空间相互作用发生的前提条件是区域之间的互补性和可达性.上海城乡互动作用的客观条件主要体现在以下几方面：在资源上,城乡之间存在互补；在生态上,城市与乡村存在共生性；在空间上,城乡之间可以互动,这是城乡一体化得以实现的纽带.
1．经济依存性
由于城乡之间差异的存在,这一差异主要体现在资源、劳动力、资本、技术等方面,正是这一差异的存在使得城乡之间的互动成为可能和必要.中心城区相对集中了人文、社会资源,产业相对发达,而郊区则社会经济相对落后,产业相对低级.按照梯度推移理论,先进技术总是从高水平地区逐渐推移到低水平地区,这也使得区域产业的分布存在一定的梯度差异,即城市内部的产业相对先进,而广大的郊区相比较中心城区则存在差距.
2．社会依存性
城市文化与乡村文化是存在差异的,但是把城市与乡村放在更高一级的区域内,则表现为社会的依存性.一定区域内其社会文化因素是相对同质的,这同时也是他们之间相互沟通的桥梁.城市文化固然有其相对先进的一面,乡村地区文化固然也有其相对质朴的一面,任何一方面都不能完全独立而存在,城市文化不是这一地域文化的全部体现,只是这一丰富内涵的重要方面而已.
3．生态依存性
城市地区自组织形成一个城市生态系统,农村地区自组织形成一个乡村生态系统.这两大系统的内在运行机理是不一样的,空间的依存性和共生性,使得这两者共同构成了大都市地区的复杂“自然- 空间- 人类”系统.系统间能量的交流、互换,使得城市一乡村城市一个有机的整体.城市地区拥有良好的资本和其他生产要素,而生态性则相对较弱.而广大的农村地区是中心城市的生态屏障,承担着城市的生态功能,意义重大.
4．空间可达性
尽管当代运输和通信工具已经相当发达,距离因素在某些新因素出现的情况下逐渐下降,但是不可否认,距离因素仍然是影响货物和人口流动的重要因素.由于空间的临近性,使得各种信息流、物质流、能量流可以更好地有城市流向乡村,更好地促进乡村的发展,从而有效促进城乡互动达到城乡一体.
(二)城乡互动发展的主观条件
城乡互动发展同样也离不开主观因素的作用.在《上海市城乡发展一体化“十三五”规划》中提出：到“十三五”末,上海城乡差距明显缩小,城乡间不平衡不协调不可持续问题得到有效解决,镇村规划实现全覆盖,郊区农村地区基础设施水平全面提升,农村生态环境面貌显著改善,城乡基本社会保障制度统一全面实现,城乡公共服务人均支出比不断缩小,国家现代农业示范区建设目标基本达标,农村家庭人均可支配收入增速继续高于城镇居民收入增速并实现比2010 年翻一番的目标,重要领域和关键环节的改革基本完成,努力使城乡发展一体化各项工作继续走在全国前列,城乡发展一体化水平与全国全面建成小康社会的目标和上海基本建成社会主义现代化国际大都市的地位相得益彰.一系列重大举措如经济发展一体化、基础设施一体化、公共事业一体化、体制机制一体化等的实施及落实必然消除城乡之间的要素流动壁垒,使得城乡之间要素的流动得以更加畅通.
四、上海城乡一体化发展现状
(一)上海城乡一体化发展发展成效
1．城镇化水平显著提升
截至2015 年底,上海常住人口城镇化率和户籍城镇化率均达到了90% 左右,全市农业户籍人口从2010 年的157 万人下降到2015 年的136 万人.受人口自然变动和非自然变动两种因素的影响,上海的农业户籍人口仍将持续减少,但呈现出放缓的趋势.
2．现代农业体系初步形成
随着农业生产的机械化、组织化和规模化水平不断提升,上海都市现代农业加快发展,农产品供应保障能力不断增强,上海全市粮食种植面积保持在150 万亩左右,菜田面积稳定在50 万亩,主要农作物生产综合机械化水平达到83%,农业劳动生产率达到8.5 万元/人,居于国内领先水平.上海全市目前有家庭农场3829 户,农民合作社3192 户,农业产业化龙头企业387 家,各类新型农业经营主体不断涌现.
3．社会保障体系基本确立
城乡统一的居民养老保险制度和统一的灵活就业人员参保办法建立,2015 年,全市城乡低保标准实现一体化,水平统一提高到790 元,与2010 年相比,分别提高了76% 和163%.实施统一的鼓励创业带动就业、扶持就业困难人员就业和职业技能培训补贴等政策,出台面向农村富余劳动力的跨区就业补贴和低收入农户就业补贴政策.在“十二五”期间,上海全市农村居民家庭人均可支配收入年均增速达到11%,比城镇居民收入增速高出0.8 个百分点.2015 年,全市农村居民家庭人均可支配收入达到23205 元,城乡居民收入比下降至2.28 ∶ 1.
4．公共服务均等化水平不断提高
不断加大城乡基本公共服务财政投入力度,基本形成覆盖城乡的基本公共服务体系.在教育方面,坚持实施义务教育“三个统筹”,完善教育经费投入保障机制,郊区与市区生均财政性教育经费差距逐年减小,在全国率先整体通过国家区域内义务教育均衡发展督导验收.全面建立村委会事务公开制度.郊区公共卫生设施和服务能力得到普遍改善,标准化的基层卫生服务网络覆盖城乡.农村文化、体育设施和内涵建设均有明显进展.
5．基础设施建设加快推进
截至2015 年年底,城乡一体的交通网络格局基本形成,城乡水环境不断改善,上海全市高速公路通车里程达到826 公里.轨道交通服务进一步向郊区城镇延伸,运营里程达到617 公里.镇村公交基本实现全覆盖,完成12 万户农村生活污水改造,农村生活垃圾末端处理设施基本建成.实施500 公里骨干河道综合整治工程,完成5000 公里中小河道轮疏.
6．农村改革取得新进展
按照“坚持集体所有、坚持因地制宜、坚持以农龄为主要依据、坚持公开公平公正、坚持效益决定分配”的原则,持续推进农村集体经济组织产权制度改革.截至2016 年年底,上海全市1458 个村完成了集体经济组织产权制度改革,完成率达到86.9%.104 个镇完成了镇级集体资产产权界定工作,占122 个有集体资产镇总数的85.2%,15 个镇完成镇级改革,8 个镇启动改革.全市98.6% 的村完成了土地承包经营权确权登记工作,承包地流转比例达到73.7%.稳妥推进松江区农村集体经营性建设用地入市试点工作,按照国家总体部署,制定了农村集体经营性建设用地入市试点的“1+5”政策体系,完成了首幅试点地块的出让工作.
(二)存在的问题
在城乡发展一体化发展过程中仍然存在不少问题.主要包括以下几方面：都市现代农业发展水平参差不齐,农业生产经营水平、生产集中度有待提高,养殖业中小而散的传统畜禽养殖方式仍有一定比例；城镇发展不平衡,镇村规划尚未全覆盖,镇村基础设施和生态环境建设投入相对不足,农村生产和居住分散现象突出；农村水环境欠账问题突出,镇村级河道劣Ⅴ类水体比重较高,农村面源污染面广点散；城乡之间的公共服务在财政投入上仍有一定的差距,农村地区教育和卫生专业人才较为缺乏,养老服务问题较为突出；郊区交通网络亟待改善,市域轨道交通线与郊区地域广、布局相对分散的特点不相适应,部分镇村道路投入和管养不到位,这些问题都严重地制约了上海郊区的发展,也影响了城乡一体化的进程.
五、上海城乡一体化发展目标
上海要按照当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者的总体要求,到“十三五”期末,城乡差距明显缩小,城乡间不平衡不协调不可持续问题得到有效解决,镇村规划实现全覆盖,郊区农村地区基础设施水平全面提升,农村生态环境面貌显著改善,城乡基本社会保障制度统一全面实现,城乡公共服务人均支出比不断缩小,国家现代农业示范区建设目标基本达标,农村家庭人均可支配收入增速继续高于城镇居民收入增速并实现比2010 年翻一番的目标,重要领域和关键环节的改革基本完成,努力使城乡发展一体化各项工作继续走在全国前列,城乡发展一体化水平与全国全面建成小康社会的目标和上海基本建成社会主义现代化国际大都市的地位相得益彰.
按照“富裕农民、提高农民、扶持农民”的要求,始终把坚持农体地位、增进农民福祉作为推进城乡发展一体化的出发点和落脚点.既要从制度上破除二元结构,维护好实现好农民各项权益,也要针对离土农民、务农农民、老年农民等不同群体的实际诉求分类施策,让广大农民共同分享现代化成果；以转变农业生产方式为牵引,引导农民生活方式转变,引导现代生产要素向农业农村流动,促进农村富余劳动力和农村人口向城镇转移.推进农业供给侧结构性改革,构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系.调整淘汰落后产能和提升产业能级并举,生态环境综合治理与复垦减量协同推进,促进郊区产业结构优化和转型升级；牢牢守住土地、人口、环境、安全等底线,指导和约束人口、产业、基础设施和公共服务的合理配置,加快转变城镇发展方式；按照长三角城市群协同发展战略要求,统筹新城和镇的发展,构建开放协调的发展格局,发挥新城、新市镇吸纳人口和带动地区发展的作用；坚持问题导向,针对目前城市化地区和农村地区、新城和镇之间反差明显的差距,着力在解决薄弱环节和突出问题上下功夫,着力城乡发展一体化的体制机制障碍,围绕公共服务资源配置向郊区人口集聚地倾斜、基础设施建设投入向郊区倾斜、执法管理力量向城乡接合部倾斜、深化农村土地制度改革,加快形成符合新型城乡工农关系的一体化发展体制机制.
六、上海城乡一体化发展对策
(一)推动市域空间一体化发展
以人为核心,着力提高城镇化的质量,转变城镇发展方式,注重新城与镇的协调发展,优化城镇乡村发展布局,推动市域空间发展一体化,夯实镇、村发展基础.
1．大力推进新城功能建设
发挥新城优化空间、集聚人口、带动发展的重要作用,按照“控制规模、把握节奏、提升品质”的原则,分类推进新城建设.将松江新城、嘉定新城、青浦新城、南桥新城、南汇新城打造成为长三角城市群综合性节点城市,强化枢纽和交通支撑能力,完善公共服务配套,加快人口和产业集聚,加强与周边地区联动发展,成为相对独立、产城融合、集约紧凑、功能混合、生态良好的城市.改善人居环境,保持城市个性和特色风貌.提高新城人口密度,提升基础设施建设标准.加强新城与周边工业园区、大型居住区的联系,提升服务业发展水平.
2．加快完善镇村规划体系
适应新型城镇化发展要求,加快编制新市镇总体规划暨土地利用总体规划、郊野单元规划、控制性详细规划及村庄规划,以多层次的城乡规划体系引领城乡发展一体化.统筹新城周边的新市镇和乡村地区的公共服务设施配置,促进新城及周边镇产城融合、职住平衡、资源互补、服务共享.促进以一个或多个城市（新城或新市镇）为核心的城镇圈发展,制定不同城镇在交通设施、基本公共服务、生态环境整治等方面的配置标准,引导公共服务资源有效配置.统筹新城周边的新市镇和乡村地区的公共服务设施配置,促进新城及周边镇产城融合、职住平衡、资源互补、服务共享.
3．分类推进镇的发展
按照人口规模和区域位置,针对不同类型、层次和规模的镇分类施策,着力发挥镇在城乡一体化发展过程中的枢纽和载体作用,通过稳定镇、依托镇、建设镇、管好镇,走出一条带动面广、综合效益高、全市农业转移人口受益多的新型城镇化道路.对中心城周边镇,严格控制建设用地扩张,重点加强基础设施和公共服务资源配置.对新城范围内的镇,重点强化与新城的协同发展,组团式配置公共设施和交通基础设施；对中心镇,注重培育相对独立的服务功能,按照培育中小城市的目标要求,根据相关标准进行设施建设和服务配置,以提升质量、增加数量为方向,强化对区域辐射能力和综合服务、特色产业功能,引导产业项目布局,完善市政基础设施和公共服务设施,推动优质教育、医疗等公共服务资源向中心镇配置,强化土地节约集约利用和紧凑布局,适当提高人口密度.探索赋予其同人口和经济规模相适应的管理权,增强经济社会发展的自主性和积极性；对一般镇,按照服务地区的小城市标准配置服务功能,突出现代农业、生态保护等功能,发挥引导农村居民就近集中居住、带动邻近农村地区发展、提高城镇化水平的作用.同时,加强规划、政策引导和聚焦,充分发挥市场作用,因地制宜、突出特色,培育一批产业特色鲜明、文化内涵丰富、绿色生态宜居的特色小镇,使之成为上海城乡发展一体化的重要载体.
4．加快建设美丽宜居乡村
加强村庄分类引导,改善乡村人居环境,保护传统风貌和自然环境.保留现状规模、区位、产业、历史文化资源等综合评价较高的村庄,以集约节约用地为导向,推进基本公共服务和市政设施建设,加强农村环境治理.对列入中国传统村落、历史文化名村和本市保护村名单的村庄,进一步加强村庄特色风貌保护,合理布局公共服务设施.
(二)提高现代都市农业发展水平
满足城乡居民对农产品品质不断提升的要求,加快转变农业发展方式,大力推进农业供给侧结构性改革,提高农业供给体系质量和效率,推动一二三产业融合发展.
1．大力发展现代都市农业
以整建制推进上海市国家农业示范区建设为抓手,着力构建都市现代农业产业体系、生产体系、经营体系,建立粮菜经统筹、农牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合的现代农业产业结构.大力培育以家庭农场、农民合作社、农业龙头企业为主体的新型农业经营主体,积极推进多种形式适度规模经营,进一步减少农业发展对低端农业劳动人口的依赖.构建农业社会化服务体系,促进公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调.强化农业科技创新和推广体系,实施“互联网+”现代农业行动.大力培育新型职业农民,以培养造就现代农业生产经营者队伍为目标,以服务现代农业产业发展和促进农民职业化为导向,构建教育培训、认定管理和政策扶持“三位一体”的培育制度,制定农业生产经营的准入退出机制或扶持门槛,着力培养一批有文化、懂技术、善经营、会管理、能担当的新型职业农民队伍.进一步提升农业生产效率,拓展农业多种功能,结合美丽乡村和郊野公园建设,推进农业与旅游休闲、教育文化、健康养生等深度融合,发展观光农业、体验农业、创意农业、休闲农业与乡村旅游等新业态.
2．加快推动农业结构调整
以农业资源环境承载力为基准,宜粮则粮,宜经则经,优化农业产业布局和结构.完善主要农产品最低保有量制度,确保粮食、蔬菜等农产品有效供应和质量安全.优化粮食种植业结构,逐步调整稻麦两熟的播种方式,引导实施麦子、绿肥和休耕“三三制”轮作.加快设施粮田和菜田建设,加强灌溉、大棚、育苗等设施建设,提高蔬菜生产机械化水平.加快蔬菜品种结构调整和组织方式完善,加大对蔬菜标准园建设的扶持力度,促进蔬菜标准化生产和集约经营.
3．进一步支持纯农地区发展
通过资金扶持、制度改革、机制创新等途径,切实增强纯农地区的内生发展动力,把纯农地区建成生态优美、生活安康的繁华大都市后花园.做好农村人口的管理和服务,加强对本地农民、特别是新型职业农民和离土农民的支持.同时,将外来人员生产经营活动纳入全市规范化管理.保障纯农地区村级组织正常运转,支持纯农地区的农村基层组织增强公共服务能力.鼓励纯农地区的集体经济组织以联营、入股、租赁等方式与专业化企业合作发展农业旅游,支持合理调整土地利用规划,完善用地和建房手续,并建立差别化的土地供应政策,优先保障休闲农业和乡村旅游重点项目用地供给,引导休闲农业和乡村旅游景点扩大投资和提档升级.深化农村综合帮扶,优化完善帮扶措施,提升帮扶的质量、水平和效益.全面推广“区区合作、品牌联动”模式,鼓励引入专业化团队参与农村综合帮扶项目的规划、开发和经营,优化完善运行管理和监督机制.支持纯农地区建设农产品工厂、物流配送中心、农贸批发市场、农超对接基地等都市现代农业类型的帮扶项目,带动当地农民就业增收.
(三)增强农村地区发展新动能
着眼于增强农村地区发展活力,推动郊区产业结构转型升级,推动开发区转型、促进产城融合、淘汰落后产能,不断提升郊区产业能级.
1．加强新城和镇域空间内的产城融合
推进“多规合一”,加快形成城乡互动、产城融合的发展格局.促进具备条件的开发区向产城融合、集约紧凑、功能完善、生态良好、管理高效的现代化城市综合功能区转型.加快新城、镇区与产业区块间的公共交通系统建设,促进人员要素在产业空间和居住空间之间流动.提升大型居住社区和产业区的社区服务功能,加强商业餐饮、娱乐休闲、健康养老等配套设施建设,促进生活性服务业发展.加强市区联手,引导优质产业项目、品牌企业和功能性载体平台落户郊区新城和大镇,支持新城和有条件的镇依托优势资源,集聚产业链上下游企业和配套生产性服务业,发展特色产业.
2．推动郊区城镇产业和各类园区创新升级
按照建设具有全球影响力的科技创新中心的战略布局,推进郊区以科技创新为引领的全面创新,吸引集聚创新要素和人才,重点发展先进制造业.构筑智能制造与高端装备制造高地,突破一批高端智能装备和产品关键技术,推动制造业与互联网技术融合发展.鼓励乡镇工业区通过“区区合作、品牌联动”等方式,提升能级和档次.
3．加快淘汰郊区落后产能
建立产业结构调整的长效机制,聚焦调整后土地等要素盘活和利用,腾出转型发展的资源和空间,加快新型产业的导入和集聚,促进产业结构优化和升级.梳理郊区新城和镇的产业发展现状,制定产业结构调整年度计划和实施方案,聚焦重点区域、重点行业和重点企业.加强规划国土、环保、工商、安全监管等执法力量,形成加快淘汰落后产能的合力.
(四)建设生态宜居新农村
大力推进郊区农村生态环境治理,以水环境整治为重点,统筹推进污染源治理、农村村容村貌环境、林地和自然生态保护等工作,全面改善农村生态环境推进农村生态环境综合整治,建设生态宜人新农村.
1．推进郊区农村生态环境建设划定生态保护红线区域,实施分级分类管控,配套实施生态补偿等相关制度,提升区域生态服务功能,逐步推进“水、林、田、滩”复合生态空间格局优化,初步建成“多层次、成网络、功能复合”的生态网络框架体系.大力推进林地建设,新增林地30 万亩以上,推进实施沿江、沿海、沿路、沿河生态廊道建设,推动农田林网建设.结合198 区域减量化工作,逐步推进小型生态林地（绿地）建设,为农村提供更多绿色生态空间.
2．强化农村污染源头控制和治理
控制农业面源污染,大力发展生态友好型农业,按照“源头防控、过程拦截、末端处理”的原则,实施化肥农药使用量负增长行动,全面推广测土配方施肥、农药精准高效施用,亩均化肥农药使用分别降至全国平均水平以下.以规模化畜禽养殖场为重点,推动种养业废弃物资源化利用、无害化处理.加强老镇区、城郊接合部等人口集中地区以及“城中村”、195 区域等薄弱区域的污水管网建设.配合郊区新城、大型居住社区、重点地区开发和城市更新改造,继续完善污水处理厂一二级配套管网,加强截污纳管力度,基本实现郊区城镇化地区、104 区块及195 区域污水全部纳管.
3．加强农村地区水环境治理
大力开展农村水污染防治,分年度对镇村级河道开展轮疏工作,力争对镇村级河道轮疏一遍,并同步实施村沟宅河治理与村庄改造.结合美丽乡村和郊野公园建设,推进“三水”（洁水、畅水、活水）专项行动,实施1000 公里河道整治,提高河道沿线环境质量和农村水系沟通水平.划定农用地土壤环境质量类别,实施分类管理,加强郊区农村土壤污染预防和安全利用,优先实施耕地和水源保护区土壤保护.
(五)促进公共服务均等化
统筹城乡社会事业发展,优化基本公共服务事权和支出责任,促进基本公共服务均等化完善公共服务设施布局,引导公共服务领域的优秀人才到郊区工作.
1．优化城乡医疗卫生资源合理分布
以服务半径和服务人口为依据,完善基层基础医疗服务网络,建立市区、郊区统一调度的120 急救指挥体系,实现院前急救平均反应时间不超过12 分钟.加大郊区和农村卫生人才队伍建设力度,由上海健康医学院定向培养郊区和农村全科方向医学生,通过提高远郊和农村地区医务人员收入分配统筹层次、设立岗位津贴等形式,提高相关医务人员收入待遇和职业吸引力.发挥市级医学中心学科引领和技术辐射作用,与郊区区域医疗中心建立有效的合作机制,带动提升郊区医疗服务水平.健全完善财政投入保障、卫生人力保障、规划建设保障等政策保障体系.
2．促进城乡基础教育均衡发展
以义务教育资源配置标准化、均等化为目标,实施全市基本统一的义务教育五项标准：围绕满足教育教学的新需求,制定校舍建设标准,全面提升学校功能用房配置,推进学生剧场、室内体育用房建设和改造,统筹规划建设室内游泳池.适应学生培养的新需求,优化设施设备标准,加强学校图书馆、中小学创新实验室和学生公共安全设施设备配置.以互联互通、增进应用为终点,建设信息化环境,提升普通教室信息化配置,建设多功能数字学习中心,配置信息化移动终端.统一城乡教师基本配置标准,完善教师配置制度,均衡配置优质教师,保证教师工资逐步增长.
3．构建城乡一体的公共文化体育服务体系
坚持公益性、基本型、均等性、便利性的原则,加快推进区级图书馆、文化馆总分馆体系建设,兼顾服务人口和辐射半径,完善标准化的“15 分钟公共文化服务圈”.依托有线、无线广播电视覆盖、东方社区信息苑、公共图书馆电子阅览室,实现城乡公益性文化信息服务全面有效均等覆盖.鼓励社会力量参与城乡公共文化产品生产和服务供给.打造数字公共文化服务体系,逐步建立覆盖全市公共文化服务机构、文化非营利组织、群众文化的信息化管理系统.推进美丽乡村文化建设,加强农村非物质文化遗产的挖掘、保护、传承和利用.加强历史文化名镇名村和传统村落保护与利用工作,建立市、区、乡镇联动的保护与管理机制,鼓励社会资金积极参与保护与利用,在保护中实现名镇名村持续发展和农民增收.加快农村体育设施建设,加强开展农民体育活动,向农民普及健身知识,指导农民科学健身,提升农民健康素养.
4．提高郊区农村养老服务水平
在农村地区初步形成涵盖养老服务供给体系、保障体系、政策支撑体系、需求评估体系、行业监管体系“五位一体”的社会养老服务体系,农村居民基本养老公共服务和社会保障水平明显提高,多层次、多样化的养老服务需求进一步得到满足.对中心城周边或新城范围内的镇以及中心镇、一般镇等镇政府所在镇区,参照中心城区的要求发展养老服务,拓展服务项目、创新服务模式、全面提升养老服务能力.对农村地区,加快现有养老机构达标改造,大力兴办日间照护机构、长者照护之家等社区托养设施和延伸服务点,加强农村地区老年活动室建设.探索制定有农村特色、合理的服务清单和目录,提高专业化服务和项目化运作的能力,增强农村地区养老服务供给能力.推进农村地区医养结合工作,推广农村地区老年人睦邻点建设,培育农村地区为老服务队伍,加强农村养老从业人员队伍建设,建立跨区协作支援机制.
(六)保障农民合法权益
深化农村改革,以处理好农民与土地的关系为主线,扎扎实实把农村改革推向前进,为农村发展提供新的动力,维护和保障农民合法权益,让广大农民有更多获得感.
1．推进土地承包经营权规范有序流转及农村土地制度改革工作
切实做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作,为推进土地承包经营权规范有序流转打好基础.引导承包农户委托村集体经济组织统一流转,完善承包农户与村集体经济组织、村集体经济组织与受让方的委托流转方式,规范流转行为,严禁借土地流转之名搞非农建设和破坏、圈占耕地.进一步发挥乡镇土地承包经营权流转管理服务中心的作用,建立土地流转监测制度,加强以镇为主的土地流转平台建设,探索建立农村土地流转公开市场.在市场定价的基础上,发挥政府流转补贴的引导调节作用,形成合理定价机制,使承包经营权流转既体现土地承包权人的权益,又保护农业生产经营者利益.加快建立城乡统一的建设用地市场,在符合规划、用途管制和依法取得前提下,推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价.健全集体土地征收制度,缩小征地范围,规范征收程序,完善被征地农民权益保障机制.
2．推进集体经济组织产权制度改革
逐步建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转规范的农村集体经济组织产权制度,稳步推进村级集体经济产权制度改革,有序开展镇级集体资产产权界定,积极推进镇级集体产权制度改革试点.把握好集体经济组织的发展定位,坚持由集体经济组织掌握集体土地和不动产项目,实现农村集体资产保值增值.进一步完善农村集体经济组织机构和资产经营管理等配套政策.切实加强农村“三资”监管,强化乡镇集体资产监督管理委员会的监督职能,探索将镇、村、组管理的集体资产委托集中到镇一级管理,加强对全镇资源的统筹运用,整体增加农民财产性收入.理顺村经关系,做到村委会与村集体经济组织分账管理,完善集体经济组织的治理结构,建立行之有效的运营机制和监管模式.
3．积极推进农民集中居住工作
顺应本市农民特别是远郊纯农地区农民进城进镇居住的愿望,鼓励引导农民向城镇集中居住,让农民共享城镇化建设成果.在城镇化地区优化选址,建设节地型农民集中居住社区,并给予政策支持,整体提高农民生活质量和获得感.探索对农民集中居住实施差别化的安置和补偿方式,为农民提供商品住宅、经营性物业、货币补偿、股权等多种置换方式.发挥集体经济组织自治管理作用.
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Study on the Measurement of Urban and Rural Integration in Shanghai
Guo Lan
(School of Urban & Regional Science East China Normal University/Shanghai Academy of Social Sciences Institute of Economics, Shanghai 200020,China)
Abstract: Urban and rural integration, as an advanced stage of urbanization, is an important symbol of nationalmodernization, as well as a realistic demand and an important objective of promoting the new urbanization strategyof the country.The integration of urban and rural areas is accompanied by the development of productive forces,for better coordination between urban and rural residents living style, life style and mode of production of a changeprocess, is "coupling between rural and urban space, population, economy, society and ecology compound systemprocess.The essence of urban and rural integration is to break the two yuan system of urban and rural areas, toachieve the integration of urban and rural development, and to emphasize the two-way interaction between urbanand rural two adult land relations regional system.To promote the integration of urban and rural areas, Shanghai is animportant way to change the mode of development, will help to strengthen and highlight the status and function ofShanghai as a global city to promote Shanghai´s economic development and social progress.
Key words: The urban and rural integration,Shanghai Suburbs,Metropolitan Region
城乡一体化论文参考资料：
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