原创《撤县设区后新建区村改居策略》
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[摘 要]随着我国经济社会的快速发展和城镇化进程的加快, “村改居”已成为部分地区新型城镇化建设过程中一个非常重要的内容.而新建“撤县设区”已经过去了一年半的时间,但市民化进程仍然较慢、土地城镇化快于人口城镇化、城市管理水平不高等问题一直影响其城镇化发展.研究“村改居”政策并这些难题,能更好地推动新建区城乡一元化协调发展,助力新建区打造“美丽南昌·幸福家园”的新建样板.
[关键词]撤县设区；新建区；村改居
[中图分类号] D422
[文献标识码]A
[文章编号]1672-4445 (2017)02-0059-03
“十三五”时期是我国“四个全面”战略布局协调推进的重要时期,也是新建区打造“新区典范”的决胜阶段.2015年9月28日,随着新建“撤县设区”正式挂牌,新建区经济社会进入了新的加速发展时期,新型城镇化步伐大步迈进.从我国一些城镇化建设较快的城市来看, “村改居”基层组织建设的跟进是城市化建设的必然要求,是“村民”向“市民”、 “居民”过渡的重要途径之一,对于整合城市土地资源,加快城市化进程,推动城市公共服务体系建设,提升社区管理服务质量,促进城乡各项事业协调发展都有着极为重要的意义.
一、新建区”村改居”面临的主要问题
近年来,新建区统筹城乡发展,加速推进城乡区域一体化.按照“对接红谷滩、融人中心城、建设大昌北”的定位,大力实施旧城改造,城市框架进一步拉大,大量近郊农村失地农民搬迁上楼,大量远郊农民进城务工聚集长堎.目前,长堎镇（老城区城关镇）人口达32万,其中农村（城中村）居住人口近10万,同时望城镇作为新城区城关镇,在快速的城市发展中又将有数万村民搬迁上楼.按照区发展规划,未来5年正是大拆迁、大安置的关键期,也应成为“村改居”转型的关键期.为此,“村改居”应成为助推城市化发展的重要手段,抓住村民“搬迁上楼”的有利时机推进“村改居”对提高新建城区承载发展的能力和基层组织管理服务的能力有着积极的意义.只有认清了在“村改居”的过程中可能出现的问题,才能为化解难题、加快推进城镇化的良性发展提供方向.
（一）思想认识问题
据调查,村干部及村民在思想上都有较大顾虑.村干部的思想顾虑主要有“两个不愿意”,一方面,如果实行“村改居”,根据现行政策,原有的每年每村7.5万元的“转移支付”村级管理资金就要取消,对村级来说无疑是一大“损失”,因此村干部“不愿意”；另一方面,村干部承担的职责相对较少,上班时间较自由,而社区干部管理事务性工作较多,上班实行座班制,相对时间较长,又不自由,尽管社区干部工资高出村干部一倍以上,但相对来说部分村干部还是“不乐意”.而村民的思想顾虑主要是“两个担心”,一是担心原有的国家惠农政策是否还能继续享受,二是对改后的预期不确定,心理没底,对“村改居”的意义和益处缺乏积极认识.
（二）经济制度问题
在现行的村集体经济制度中,农村集体经济作为一种重要的经济组织形式长期存在,多数情况下由村委会实施管理职能,因此,在“村改居”之后选择怎样的经济制度来规范原有的集体资产,如土地、资金、村属产业的管理,就显得尤为重要,这也是直接关系村干部和村民实际利益的关键问题.调研过程中我们发现,以新建区长堎镇长堎、前进、礼步三村为例,虽然村集体土地基本已被征收,然而还存在一些村级产业,如长堎村“聚源大市场”、前进村“君之家家居广场”以及礼步村产业大楼等,这些村属产业基本都处在建设或规划建设阶段,并且受建设周期及市场波动的影响,改革前面临着“三难”：资产估算难、资产清算难、管理转型难,因此,如果进行“村改居”,其市场化改革及后续收益分配问题备受村民关注.
（三）生活保障问题
“村改居”的实施必然带来管理服务方式和养老方式的变化,对失地农民来说,养老保障的资金由两方面组成,一是征地补偿款中由政府直接交付的一笔,另外是个人缴纳的一部分.而当前实际的缴付方式是多个村落村民的医保、失地农民养老保险都是以村集体出大部分资金、农民自筹少部分资金的方式进行.如果实行“村改居”,原村集体出的部分资金如何调整筹措,使村民原有养老保险和医保得到持续保障,是一个要考虑的问题.另外,如何提高村民自主缴费意识和能力是重点要解决的问题之一.
（四）环境治理问题
在传统村落中,村民“各家自扫门前雪”及村委会代管是最为常见的公共环境和设施管理形式,然而随着拆迁安置的推进及“村改居”后公共服务设施的更新,势必改变原有的农村公共环境治理形式.由于“村改居”社区大多是农村还建房居民,没有交物业费的习惯,加之原有的垃圾倾倒、养鸡种菜等习惯长期存在,如何保障管理资金和物业投入无疑也是“村改居”社区管理面临的新考验.
一、新建区“村改居”的策略分析
近年来,随着新建区长堎镇．望城镇、乐化镇等部分乡镇逐步实现农民搬迁上楼,不少行政村最终形成了农村社区,集体土地逐步被征收为城市发展用地.土地城镇化为人口城镇化提供了先决条件,因此,部分镇村具备了“村改居”的实施条件.我们建议通过先行试点的方式,采取以下步骤逐步推进新建区“村改居”工作,真正实现农村居民城市化.
（一）建立工作机制,明确工作目标
建立区级“村改居”工作领导小组,强化工作领导.按照“党委领导、政府主抓、镇街负责、部门配合、群众参与”的“村改居”工作机制,由区政府分管民政工作的副区长任组长,区民政局和相关镇（街道）主要负责人为副组长,财政局、人社局、局、住建局、国土局、农业局、林业局和计生委等作为成员单位,按照“统一思想、统一组织、统一政策、统一标准”的工作原则, “试点推进、政经分离、平稳过渡、因地制宜”的工作思路推进改革.改革的目标定位为“两保障一推进”的基础上：保障村民利益不受损害,保障集体经济平稳发展,推进新型城镇化进程,从而加快村民向居民的转变.根据新建区当前城镇化发展情况,本着先易后难,先城区后郊区的原则,建议从集体土地已被完全征收的长堎镇长堎村、礼步村和集体土地征收率超90%的前进村分别开始试点.制定工作方案、优化实施意见,确保成熟一个、推进一个,逐步向望城镇省庄村、开发区璜溪村等村落推广.
（二）明确推进程序,广泛营造氛围
在试点过程中要始终坚持依法办事,充分尊重群众意愿,村干部要率先垂范,积极配合镇（街道）做好村民的思想动员工作,通过走访、座谈等方式广泛宣传“村改居”的重要意义和益处,听取群众意见建议,争取广大群众的理解和支持.建议“村改居”工作参照“撤县设区”时间表设置1-3年过渡期,过渡期内实行双轨运行,做到土地、资产所有权、使用权、收益权不变,涉农政策基本不变,原村委会成员担任过渡期社区居委会成员,任期届满后按居委会组织法换届改选,不担任改选后居委会班子职务的原村委会成员可参与到改制后的集体经济组织的管理中,推动集体经济公司化运作,从而实现平稳过渡、逐步政经分离.
（三）强化政策支持,加大财政投入
相关部门要积极研究《新建区“村改居”工作实施方案》,对“村改居”的实施范围、实施步骤、实施阶段及工作措施要重点考虑可操作性和可复制性,以便推广工作的顺利开展.对社区建制与运行模式、集体资产处置办法、公共设施配套标准、公共服务政策标准、公共事务管理办法等加以明确.此外,应当加大对社区建设的投入,按照城市社区标准落实财政拨款,社区办公场所、工作经费、干部工资等均按照城市社区标准加以解决.对有些基础薄弱、集体经济不强的“村改居”社区给予一定的政策倾斜和财力支持.
（四）推进股份改制,规范资产管理
“村改居”最终都要实现“政经”分离,这就要求有关部门充分利用好过渡期,掌握好时间节点,在专业资产评估和审计机构的指导下对经营性、公益性、资源性集体资产进行合理处置,如“聚源大市场”、 “君之家家居广场”等村属资产需进行股份制改造,村委会办公楼、村属学校、幼儿园等公益性资产明确产权,交由社区居委会管理,尚未被国家征用的土地经地方国土部门审查后交由村集体经济组织管理.除公益性集体资产外,其他经营性、资源性资产均可以股份制量化为集体股和个人股,根据各村实际,按照“一村一策”的原则确定集体股和个人股分配比例,集体股用于扩大再生产和发展股民福利,个人股均分量化到个人,但由村集体经济组织统一管理,收益所得由原村民共享,整个改制过程力求公开透明,接受群众监督.
（五）加强就业帮扶,保障民权民益
集体资产的股份制改制很大程度上应保证原村民在养老医疗保险等方面的权益,缴费标准参照城镇居民标准应较之以前有所提高.然而“授之以鱼”不如“授之以渔”, “村改居”社区中失地农民的再就业问题才是加快村民“市民化”、实现城市融入的关键.一方面,有关部门应当加大对失地农民的职业技能培训,提高其再就业能力,完善就业服务网络,畅通招聘信息,帮助其主动就业；另一方面可以通过设立就业帮扶基金,为“村改居”失地农民提供贴息贷款、税收减免等优惠政策,向招收失地农民的企业提供奖补资金,激发企业招工热情.此外,社区及村集体经济组织还可以结合自身实际,实现就业岗位开发,通过成立物业公司或类似组织,将社区物业管理、环卫维护及村集体产业中商场保洁、保安等岗位规范起来,优先提供给本村村民,实现就地就业、物业自治,加上集体经济和政策补贴的支持,村民对物业费支出的消极情绪也能得到较大程度的缓解.
（六）优化社区管理,丰富社区生活
加大政府单方面的投入只能在“村改居”启动之初发挥一定的功效,而社区良性的、长远的发展还需要依靠激发社区自身的内在动力.结合社区建设发展需要,鼓励民间资本参与社区建设,如引入社区医院、学校、绿地、养老机构等的开发.一方面可以完善社区配套、优化社区环境,提升居民幸福感,另一方面能够从资金投入和日常管理维护上减轻政府压力,为社区发展提供资金支持.社区居委会较之原村委会,服务功能更加完善、服务水平相对提高,无疑能提升新居民的满意度,对原村落文化传统的传承与发展也应成为“村改居”重要方面,以此提升社区居民的归属感.社区活动中心、阅览室及健身场所的建设,能够有效拓展社区居民沟通的空间,文化体育活动的组织,能够有效增加社区居民的交流,对于提高“村改居”居民社区融入有着积极意义.
“村改居”作为新时期城镇化发展的改革趋势,是国家推进城乡协调发展．人口市民化的具体举措之一,也应当成为新建“撤县设区”后城镇基层组织管理创新的方向.近十余年来“村改居”在广东、四川、山东等省份的实践示范和成功经验给了我们很好的启示, “撤县设区”也给予了新建区推进“村改居”的有利时机.如今的新建区正处在打造“美丽南昌·幸福家园”的“新建样板”的关键阶段,只要全区上下坚持坚定不移的改革担当和攻坚克难的使命担当,必定能通过“村改居”的试点为新建区打造“新区典范”助力添彩.
策略论文参考资料：
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