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《城镇化进程下对辽宁农村宅基地退出补偿的法律分析》

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摘　要：正处于新型城镇化的快速发展阶段的我国,人地矛盾等问题日益暴露出来.一方面城镇化进程的加快需要更多的后备土地资源,加之城镇人口为追求田园生活而对农村土地具有强大的市场需求,另一方面由于我国现行法律禁止宅基地使用权流转,加之管理措施不到位,土地使用两极分化严重.文章在深入研究与探讨宅基地制度的基础上,结合已有理论成果,综合考量省内土地利用现状及最新政策下的改革进程,从法律视角分析宅基地退出机制,探讨宅基地退出补偿的法律依据和法律缺陷,提出宅基地退出补偿在法律层面的相关建议.

关键词：宅基地；有偿退出；法律分析

一、宅基地退出的概述

（一）宅基地退出补偿的内涵

我国农村宅基地的退出,实质上是农民宅基地使用权的退出,是将宅基地使用权人的用益物权消灭,从而恢复所有权人（集体经济组织）对宅基地的支配状态.目前实现宅基地退出主要有两种途径,一是被动退出走公程序,以地方政府和农村集体经济组织为主导,合作实施村庄整治,通过统一的规划设计和基础设施建设来进行旧村改造,改善生活条件的基础上,不影响农民的生产生活,农民手里依然留有土地使用权,此方法也称为相对退出.二是主动退出,农民从自身利益出发,根据各地政策,在城市化进程中的主动退出宅基地,以手中宅基地换取财产而成为城镇居民此方法也称为相对退出.

（二）宅基地的法律基本特征

（1）宅基地所有权归集体所有.我国1982 年《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有,农村和郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有,宅基地和自留地,也属于集体所有”.

（2）宅基地使用主体特定性.宅基地的取得是一种无偿的原始取得,是国家无偿给予农民的.同时只有在本集体经济组织中,特定的成员才享有使用权.

（3）宅基地使用权的客体确定性.宅基地的土地具有唯一性即指集体所有用于建造住宅及其附属设施的土地,排除其他利用类型土地,我国法律规定,不得随意改变生产用地和耕地的用途.

（4）宅基地面积限定性.根据我国《土地管理法》第62 条第一款的规定,“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准.”（5）宅基地不可流转性.根据我国《土地管理法》第2条第三款规定,“任何单位和个人不得侵占,买卖或者以其他形式非法转让土地.土地使用权可以依法转让”.且农民的宅基地使用权只可以在本集体经济组织进行买卖、抵押等.

（三）宅基地有偿退出的法律概念

宅基地使用权是我国特有的用益物权形式,用益物权权能包括占有、使用、收益和处分权能.宅基地作为计划经济的产物,用益物权上权能不足,只有使用的权利,但自进入社会主义市场经济以来,农村乱出租、违章搭盖等行为屡见不鲜,超越权能问题严重.宅基地退出即将土地使用权人和所有权人归为一体,有利于明晰土地产权关系,促进土地资源合理利用,提高资源利用率,推动现代农业发展.

二、辽宁省内的土地利用现状

（一）辽宁省的土地改革

辽宁省农村宅基地户均面积过大,已经超过全省规定的上限.辽宁省通过农村宅基地确权登记,全面查清每户宅基地的使用现状及历史渊源,将农户对宅基地用益物权上的事实行为全部纳入法律轨道.为深化土地改革,通过采取“整市推进”和“整县推进”相结合,确保用5 年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作.

（二）辽宁省的宅基地使用出现的问题

（1）宅基地闲置问题严重.近年来,随着辽宁省城镇经济的快速发展和城镇化快速推进,因进城务工、经商而定居城市导致大量农村人口向城镇转移,这些离开乡村的农民人去屋空,造成大量土地资源闲置和浪费.由于法律禁止宅基地使用权流转,农民对多余的宅基地及其房屋无法通过市场转让,存在大量的“空心宅”.

（2）房屋建筑面积超标,过度扩大宅基地面积.随着国家对农业的大力支持,农民的生活水平不断提高,不少地区农民建设新宅,完全背离“一户一宅”的限制.由于宅基地与耕地产权性质不同,其各自带来的收益也就不同,因此,为获取更高的收益,部分外出务工农民私自将部分流转收益不行的耕地充当宅基地,从而侵占了部分耕地.

（3）宅基地产权不清,管理混乱.不少地区农民建设新宅,将原有的废旧宅基地废弃,因而存在大量废弃宅基地,但这些废弃宅基地仍然由原户占有,造成宅基地管理混乱.随着城镇化的快速发展,农民的生存方式更加多样化,耕地资源的产出不足促使农民进城务工,存在的大量“阶段性”归乡农民导致土地的利用率低下.

（4）宅基地隐形交易屡禁不止.虽然我国法律规定宅基地的不可流转性,禁止出卖转让,使用权的流转只可以在本集体经济组织进行.但在一些城市的城郊地区,因农民与市民需求互补、经济利益的驱动等原因,宅基地各种形式的流转已然大量存在,甚至有些城市公民违法购买乡村宅基地.

（三）辽宁省农村宅基地退出补偿形式

近年来,针对宅基地利用现状,辽宁省积极探索宅基地退出政策.2017 年盘锦市农村宅基地补偿通过宅基地补偿费、房屋补偿费及装修费等明确了补偿项目；辽阳市通过规范建房用地的申请及审批程序、建立投诉制度、加强土地执法动态巡查等方式规范农村村民建房的管理；营口市大力宣传农村宅基地使用集体农用地审批的法律法规；被列为辽宁省农村宅基地自愿退出机制试点城市的丹东市通过试点“空心房”有偿退出和增减挂钩的方式,既完成对宅基地中的空闲地整理又提供了建设用地.宅基地有偿退出试点工作的完成为全省全面推进宅基地有偿退出提供实践经验.

三、宅基地退出的法律困境

现行法律缺失对宅基地退出的相关规定,相应配套的宅基地退出补偿的规定严重不足,相关的法律法规分散,缺乏系统性且效力层面低,未能够形成较为严谨的退出程序,也未能颁布专门性的法律做出具体化规定.《物权法》《土地管理法》等也未完整界定宅基地退出,法律规定的单一性和取得方式的多样性相冲突,由此带来的是宅基地使用权法律建构上不完整,宅基地财产权缺乏创造经济效益的法律基础.

四、宅基地退出补偿的建设性意见

（一）宅基地退出的合理路径

（1）促进农村系统性改革,形成政府政策和农民意愿双向互动.对辽宁省土地使用问题分别采取针对性措施.放宽土地限制,加大政策支持；改革完善农村宅基地制度,增加宅基地含金量,提高宅基地退出补偿标准,解决农民生活养老问题；加快宅基地确权,做到产权明晰,秩序化管理；加大清理一户多宅力度,做到一户一宅；对超出的宅基地面积实施征税为主,自愿退出为辅的政策；尊重农民意愿,满足农民合法利用土地要求,由村集体出资购买自愿退出的宅基地；推进“三权分置”,提高土地利用效率.

（2）加强土地财产功能.现如今,中国已建成社会主义市场经济,现行规定无疑是将宅基地使用权的流转排斥在市场经济之外.建立有效的农村资源转化利用机制,盘活农村经济,以土地增加农民收入留住农民.农民通过房屋租赁、转让、抵押等途径所获得的租金、收益、抵押资金直接或间接增加农民财产性收入,但是农民转让宅基地必须登记,受法律保护下自由转让.这样可以使得农民充分享有手中丰厚的土地资源自主权,提供安全有效的融资途径,刺激农民加入市场经济中来；不区别对待城镇农村,赋予宅基地等同于城市商品房权限,确定土地资本化,赋予土地融资担保等功能.

（二）宅基地退出补偿在法律层面的完善

（1）加快立法,形成系统的法律规范.由于农村宅基地退出制度缺失立法规定,同时亦缺乏系统性的农村宅基地使用相关法律规范.因此要对《宪法》《物权法》《土地管理法》等法规及国务院和国土资源部,建设部等部委文件做出全面的整理,必须加快农村宅基地退出补偿法律体系建设,尽快出台《农村宅基地退出管理办法》弥补现有法律规定的空缺,根据辽宁省内实际情况做出相应的调整,出台一些专门性宅基地退出补偿的地方住法规,从法规上解决宅基地退出补偿制度的顶层缺陷.

（2）构想宅基地退出补偿的法律细则.明确宅基地退出的法律关系和法律地位,建立一套完整的宅基地退出法律补偿机制,系统地规定宅基地退出的法定原则、自愿为主强制为辅原则、宅基地退出适用范围、退出主体的资格、退出的方式和程序及监督机制、补偿的范围和标准、权利的内容、权利的如何行使、权利的丧失、相关后果的法律责任承担、宅基地退出后的潜在风险和法律救济等重要内容.

参考文献

[1] 袁锦秀.农村宅基地使用权立法评析[J].学术探索,2013.

[2] 史伊.农村宅基地退出法律问题研究[D].西南政法大学,2015.

[3] 李婷.农村宅基地退出法律问题研究[D].辽宁大学,2016.

[4] 杨艳兰研究小组.农村宅基地政策[R].2016.

[5] 中国人民共和国土地管理法第2条第三款,第62条第一款[S].

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