原创《地方性法规在行政执法中的适用以江苏省海门市行政执法为例》
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地方性法规在实施总体上包括法规的遵守和法规的适用.法规的遵守可视度低,难以通过量化来对地方性法规进行评估和衡量.法规的适用既能体现行政主体的执法活动,也可以在一定程度上反映出法规调整对象的守法情况.法规的适用通常是指国家专门机关依照法定职权和程序将法规适用到具体人或组织的活动.涉及行政管理的法规的适用具体包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查、行政奖励、行政给付等种类.江苏省海门市依法行政基础相对较好,政府法制工作在全国系统内有一定影响力,法治政府建设多项工作经验在全国会议上进行过介绍,可以说海门的行政执法实践具有一定的典型意义.本文试图从行政执法的视角,对海门市行政主体作出行政许可和行政处罚决定适用地方性法规的情况进行统计和分析,通过多维透视对地方性法规的可操作性和实际执行效果进行粗浅的评估.
一、江苏省地方性法规执行情况
1979 年7 月,五届全国人大二次会议修改的《地方组织法》对我国立法体制进行了重要改革,正式赋予了省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权限；1982 年12 月,五届全国人大五次会议重新修改了《地方组织法》,把拟订地方性法规的权限扩大到省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大市；十二届全国人大三次会议于2015 年3 月15 日修改了《立法法》,对赋予设区的市地方立法权作出了明确规定.至此,从省级人大及其常委会到设区市人大及其常委会普遍获得了制定地方性法规的权限.
截至2017 年底,江苏省省市级先后制定地方性法规776 部.其中省级地方性法规345 部,现行有效的248 部；4 个原较大市制定地方性法规391 部；9 个设区市制定地方性法规40 部.
地方性法规的制定有效地保证了宪法和法律、行政法规的贯彻实施,为江苏经济建设和社会事业发展提供了坚实的制度保障.现行有效的省级地方性法规中,除政治建设方面涉及的人大制度、基层政权、惩治腐败、司法工作等方面33 部地方性法规与行政执法关联度不大外,其他社会管理、经济建设、环境保护等方面的215 部地方性法规基本上都需要行政执法机关去执行.但据海门市对行政主体2017 年执法情况调查,地方性法规的执行情况却并不十分理想.全年78 个行政主体共作出行政决定1300177 件.行政决定中行政许可决定170582 件,适用地方性法规的715 件,占比0.4%；行政决定中行政处罚582825 件,其中576989 件道路交通安全行政处罚案件全部适用地方性法规,除此以外的行政处罚决定5836 件,适用地方性法规的388 件,占6.7%.适用地方性法规作出行政决定的行政主体有21 个,占行政主体总数的26.9%.
适用的地方性法规主要集中在《江苏省道路交通安全条例》《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》《江苏省城乡规划条例》《江苏省防震减灾条例》《江苏省城市绿化管理条例》《江苏省人口与计划生育条例》等6 部,分别依据上述各部地方性法规作出的行政决定年均都超过50 件,其中道路交通576989次、城乡规划313 次、防震减灾245 次、市容环卫228次、城市绿化61 次、人口计生148 次.其余被适用过的28 部地方性法规,全年适用次数总量只有69 次.
全年有214 部地方性法规在行政执法活动中未被适用过.
二、地方性法规执行情况原因分析
一是行政执法能力低.海门市全市78 个具有行政权的行政主体中申领行政执法证的行政主体有63 个,占行政主体80.8%,其中市级51 个、乡镇级12个.有15 个行政主体因行政执法考核管理的原因,不愿意申领执法,从而不能从事具体的执法活动.2017 年,全市行政主体中,有12 个行政主体未作出任何行政决定,占15.4%.未作过处罚决定23 个,占29.5% ；未作过许可决定的21 个,占26.9%.持证行政执法人员2529 人,按全市人口计算每万人中行政执法人员有22 人,其中一年中无办案记录的执法人员为521 人,占20.6%.出现上述情况的原因：一方面是领导依法管理的意识不强.习惯于用传统的方式进行管理,对违法行为视而不见、见而不管、管而不罚,其中有10 个单位自行政处罚法颁布实施以来从未办理过行政处罚案件.由于一些违法行为属于未经许可,对其放任不管,会直接影响行政许可制度的执行.第二方面是行政执法人员的素质不高.全市行政执法人员中,具有法律专业或系统学习过法律知识的人员仅为327 人,仅占12.9%.不少执法人员在申领行政执法的过程中,虽然经过了行政执法基础理论和知识的强化培训,但缺乏实践,不能很好地理解和掌握相关专门知识.第三方面是执法机构建设滞后.23 个行政主体没有设立专门的执法机构,这些执法人员中不少还从事其他业务工作,不能保证有足够的精力开展执法工作.第四个方面是行政权力过分下放带来的管理真空.在每次行政审批制度改革中,上级过分地强调将权力下放到乡镇,忽视了乡镇人员和机构的天生缺陷,高估了乡镇对权力事项的承接能力,一次数百项权力事项的下放,直接导致了许多事项无人能办、无人来办、无人监管的尴尬局面.2014 年,海门市根据上级要求向第一批试点的中心镇正余镇下放权力事项243 项,一年中有办件的只有27 项,占权力事项的11.1%,办件总量为5678 件.其中有办件的事项中,有9 项事项办件量为5337 件、占所有事项办件总量的94%.大部分下放的事项被搁置.
二是自行设立事项少.因法律授权限制,地方性法规在设立行政权力事项方面有严格的要求,设立行政许可和行政处罚事项空间更小,受行政许可法和行政处罚法的调整,设立的事项也往往与上位法重合.从适用的地方性法规分析：全市有63 个行政主体实施行政处罚事项5341 项,地方性法规设立的行政处罚事项1181 项,其中有606 项属与上位法重合.37 个行政主体作出的185 类行政处罚决定中,有9 个行政主体适用地方性法规作出24 类277件行政处罚决定.其中因无上位法而适用地方性法规的1 件,占0.4%；上位法和地方性法规基本一致的4 件,占1.4%；上位法规定不具体、地方性法规细化的272 件,占98.2%.全市有32 个行政主体实施行政许可事项239 项,地方性法规设立的行政许可事项45 项,其中有13 项属与上位法重合.6 个行政主体适用地方性法规作出的715 件行政许可决定中,因无上位法而适用地方性法规的1 件,占0.1%；上位法和地方性法规基本一致的245 件,占34.27%；上位法规定不具体、地方性法规细化的469 件,占65.6%.可见适用地方性法规最主要的原因是因为上位法的规定太原则或者规定幅度较大不便直接适用.而一般上位法与地方性法规高度重合、内容基本一致的,行政主体一般会习惯于直接适用上位法.而地方性法规如能有效地填补上位法的空缺、对上位法设定的自由裁量权进行细化的,行政主体往往更乐于适用地方性法规.如《江苏省道路交通安全条例》,因该条例对道路交通安全法设定的处罚幅度全面进行量化,交警对道路交通违法行为的处罚全部适用该条例,条例适用占地方性法规适用总次数中的99%.除此之外,地方性法规宣誓性条款多、倡导性法规多,缺乏可操作、可适用的条款也是导致执行率不高的一个重要原因.
三是执法监督不到位.社会对法治的感知和理解,集中于法律的实施环节.正是从这个意义上说,法律的实施最能集中体现法治水平的高低,直接表现为制度的执行力.然而在实践中,重立法轻执法的现象还比较严重.不少承办部门立法的政绩化痕迹明显,往往自觉不自觉地追求在某领域、某行业第一个立法、立法数量最多,立法演变成一种竞赛,立法为了工作总结的时候更丰满些.在地方性法规的执行上,执行单位仍满足于开一个新闻发布会、张挂一些宣传标语、电视台播一些流动字幕、印一些单行本和宣传手册,缺少具体、可行、好操作的贯彻措施和执行方案.同时,地方性法规实施情况往往直接取决于执行单位领导的注意力,直接受整个系统对依法管理的重视程度影响.人大的监督也更多的是听听汇报、看看资料、走访些行政管理相对人,很少逐条逐项地加以分析、对照,查找问题和原因,有针对性地加以落实.政协监督、司法监督更是停留在制度的层面.更直接、更有效的法制监督,往往因政府法制机构弱、人员少、事情杂等原因无法正常实施.
三、提高地方性法规执行率的路径
地方性法规执行率跟自身质量、社会认知、执行环境都有着密切的关系,在依法治国的大背景下,有效提高地方性法规的执行率,必须做到内外结合、立执兼顾、多措并举,适度平衡各方关系,切实抓牢各个环节,为地方性法规的执行营造良好的环境.一是以解决实际问题为目标,全面提高立法质量.地方立法具有补缺制度、创设制度和探索制度的功能.补缺制度是在上位法只作了原则的规定或规定的内容在实践中发现有遗漏,需要通过制定地方性法规补齐.如许多法律和行政法规只规定对违法行为应予罚款,但没有具体数额规定,需要地方性法规予以细化；创设制度是上位法已授权地方制定地方性法规或所需规范的内容本身就属于地方事权,只能通过制定地方性法规予以解决.如烟花爆竹的燃放问题；探索制度是在地方事权范围内,对新出现的情况,国家层面的立法还没有规划和计划或来不及响应,但问题已严重困扰地方的管理和发展.如共享单车的问题.厘清了地方立法的功能定位,才能科学确定立法方向,才能真正做到“有特色、可操作”.省级立法经过了近四十年的实践,已基本形成了一个比较完整的体系,地方性法规内容已涉及方方面面,当前的主要任务不再是填补制度的空缺,而是着重解决地方性法规能用、管用的问题,平衡立、改、废工作,在“立”字上做到少立或者不立综合性、宏观性的法规.要着眼于经济社会发展急需、人民群众普遍期盼的项目,对改革和发展中新出现的情况和问题,国家来不及立法,又已成为社会问题的,要急用先立.并善于研判和预见可能或即将发生的新情况、出现的新问题,及早做好调研规划.要把更多的精力放在“改、废”上,对长期没能很好实施的地方性法规进行深层次的分析评估,凡属不能用的要坚决予以废止、凡属不好用的要及时进行修改,使之适应当前的形势、满足执法所需.设区市立法任务比较重,但从一开始就要突出地方性法规的实用性,做到制度供给及时回应社会需求,不立综合性、宏观性、倡导性的地方性法规.在体例结构安排上,不追求“大而全、小而全”.原则上不分章节,有几条写几条,使法规结构更加紧凑、内容更加精炼,善于搞短平快的立法项目.对存在问题比较突出、迫切需要解决、几条措施就有效的,人大常委会可作出法规性的决定.除非必要,法规中引导和宣誓性的条款要尽量少,法条能具体的尽量具体,能明确的尽量明确.将立法中的焦点、难点问题研究深、研究透,确保相关制度精准到位.增强地方性法规的可执行性和可操作性.
二是以适应工作要求为标准,切实注重能力培养.在地方性法规的执行上,人的因素还是首要的.长期以来,一些执法机关往往以法律制度不健全来规避自己的管理责任,然而法律制度永远滞后于现实这是改变不了的客观规律.少数系统、一些部门自行政处罚法实施20 多年来,从未办理过处罚案件,确实难以用法律制度不健全来搪塞.解决地方性法规执行率不高的问题,首先要提高领导干部的思想认识.把地方性法规束之高阁不仅会使法律制度逐渐沉寂,更会让社会感觉到法律制度可随意执行,从而使人们普遍失去对法律制度的敬畏之心.让广大领导干部充分认识到依法行政就是依照法律的规定行使职权,既不能乱作为、更不能不作为.其次要加强行政执法的机构建设.随着经济建设的不断发展和社会管理的逐步深化,行政机构数量得到了有效控制,在现行的形势下,增加机构、扩大编制不是十分可行的办法,科学的方案应该是优化机构设置,结合这次机构改革,把那些从属的、非主业务的机构作适当的归并,从而调剂出编制,因地制宜地设立专门的或与主业务合署的执法机构,保证有专门的机构和专门的人员从事法律制度的实施工作.第三是要培养执法人员的工作能力.地方性法规实施效果不理想,很大的原因缘于执法人员能力的不足,脱胎于计划经济时代的如发改、经信、科技、粮食等单位,还习惯于传统的管理模式,对违法行为也不善于运用法律手段加以纠正,宗教、旅游等新成立的单位缺少以老带新的文化和传统,管理手段更多地靠自己探索.对这些单位执法人员进行法治思维方式培养的同时,加强对其法律基础理论教育和执法基本技能训练,才能依托他们推行各项生效的法律制度.
三是以落实法规精神为根本,不断强化执行监督.地方性法规仅依靠执行机关的自觉恐怕难以保障其全面实施,只有建立起多位一体的监督机制,多维度地加以监督,才能使地方性法规设定的各项制度得以正确地贯彻执行.监督的功能在于通过检查等活动激活制度、发现问题、总结经验、纠正偏差,让制度不再沉睡.人大监督要跳出以往形式检查的老套路,而要在更加注重监督实效上下工夫.在地方性法规出台后,政府须向人大常委会的相关工委报备贯彻执行地方性法规的详细方案,方案应以清单式列明地方性法规设定各项制度的具体内容、落实方式、执行措施、时间节点、工作标准,人大的监督也做到定期和动态相结合,严格对照方案逐一落实,分析情况、查找问题,把立法的精神全方位地体现在执法实践中,把新制定的地方性法规执行情况作为监督的常规工作.监督中还要充分发挥立法解释的作用,针对执行中出现的具体问题及时加以研究和分析,并适时作出立法解释,解决执行中的实际问题,发挥地方性法规的最佳效能.法制监督要以具体行政行为为主,理清地方性法规的清单,特别是地方性法规设定的具有地方特色的权力事项,日常监控其使用对象、运用频率、执行效果,评估地方性法规可操作性,并及时向同级人大反馈地方性法规执行情况.监察和检察监督重点围绕执法机关不作为、乱作为造成不良后果的案件查办开展,以点带面提高行政执法机关执法能力和水平的提升,以此来带动地方性法规的实施.政协的监督、新闻监督、社会监督作为有效的补充,也应发挥各自的作用,共同推动地方性法规的实施.
（作者系江苏省南通市人大常委会法制工作委员会副主任）
行政执法论文参考资料：
上文点评,这篇文章为一篇关于行政执法方面的大学硕士和本科毕业论文以及地方性法规和行政执法和海门市相关行政执法论文开题报告范文和职称论文写作参考文献资料。
