原创《新官不理旧账的法政并行解决机制以行政违约为视角》
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摘 要：“新官不理旧账”的共性可抽象成行政主体与行政相对人签订了一个或多个行政合同的模式.行政主体的法定代表人代表行政主体违反行政合同义务需承担类似于合同违约的违约责任.违约责任的责任分配及内部责任的构建对于解决“新官不理旧账”和维护行政相对人的合法权益而言有着重要的意义,但是不能从根本上解决“新官不理旧账”难题.只有建立起一套科学的政府绩效考评法治化机制,让违约责任和政治法治化机制两者并行,才能从根本上解决“新官不理旧账”这一难题.
关键词：新官不理旧账；行政合同；违约责任；法治化机制；解决机制
长久以来,无论是在理论界还是实务中,我国政府诚信一直是备受关注的热点问题.2018 年3 月5 日,李克强总理在的政府工作报告中,提到政府要信守承诺,决不能“新官不理旧账”.“新官不理旧账”不仅会极大地透支政府的信用,使得政府的行政能力和行政伦理遭受质疑,严重影响政府的外部形象；还会严重地侵害公众的合法权益,给社会治安带来极不安定的隐患.根据“重庆晨报上游新闻”2017 年4 月的一项统计,全国失信人的名单中有470 个乡镇以上的政府部门,其中20 个县级及市级政府竟然有22 次登上失信名单.这个数字令人担忧,代表国家行使公权力的政府都不恪守信用,何谈普通公众.这对我国而言,不仅是个不幸,更像是个危机.就此,本文试图从行政违约这一角度出发,构建出一套法律和政治并行的“新官不理旧账”连锁解决机制,为行政相对人争取最大化的合法利益,进而使新官达到不敢不理旧账,不能不理旧账,不想不理旧账的效果.
一、“新官不理旧账”的行政合同形式
“新官不理旧账”这一规则已经成为我国官场公开的秘密.“旧官留下来的烂摊子,凭什么让我新官来收拾；谁当时签的字,找谁去落实去……”这一系列看起来似乎很合理但实际上漏洞百出的言语经常出自新上任官员的口中.官员领导代表的是国家政府的意志,行政机关所行使的具体行政行为不会也不应该会因个别领导的更换而产生效力的影响.纵观近些年来被报道出来的新官不理旧账案例,我们可归纳其共同点如下：一是双方当事人一方为政府机关,另一方为企业.二是企业均与政府前任的相关领导通过签订协议,从而达成了某种项目的建设.三是政府前任相关领导在该协议未履行完毕或项目未进行完毕后均已不在原岗位,取而代之的是政府新领导的上任.四是新领导上任后对前任领导已签订的相关协议或在进行的相关项目均采取的是消极的态度,也就是不理旧账.五是这种新官不理旧账均造成了企业合法利益的极大损害和政府信用的严重透支的后果.
在以上这五方面的共性,可抽象为行政机关与行政相对人签订了一个或多个行政合同,此行政合同涉及了双方较多的权利和义务,并且需要较长的时间来完全履行此合同.而行政机关的法定代表人在合同的履行期间,因为政治或其他原因进行了变动,在变动后,行政机关新的法定代表人由于政治或其他原因利用其优势地位不愿继续履行,从而造成合同目的落空,行政相对人遭受极大损失的情形.这样,值得追问的有以下几个问题：第一,行政机关的法定代表人在与行政相对人签订行政合同时是否真的是为了行政机关的利益？第二,如果是为了行政机关的利益,那么新的法定代表人也是代表着行政机关的利益,为什么会不继续履行合同？第三,如果原行政机关的法定代表人不是为了行政机关的利益,是否会构成恶意损害被代表人的利益,因而该意思表示无效或可撤销？第四,如果原行政机关的法定代表人是为了行政机关的利益,而新行政机关的法定代表人由于某些原因恶意不继续履行本就对行政机关有益的行政合同,新的行政机关法定代表人是否应承担某种过错责任,或说行政机关可授权其他代表人继续履行行政合同？对以上这四个问题的根本回答,可以让我们明确并构建起新官不理旧账的内部责任分配机制.
二、“新官不理旧账”的行政主体责任形式及其内部责任的构建
目前我国对于行政主体违反行政合同的责任性质认定的探讨较少,概括起来主要有以下几种观点：一是基于民事侵权理论,认为行政主体的违约责任应认定为一种民事侵权责任,即行政主体对合同相对方的合法权益造成损害,构成侵权[1].二是基于行政合同的合同性,认为行政主体的违约责任应认定为一种民事上的违约责任,认为行政合同从本质上讲其性质为一种合同,行政主体违反合同约定不履行合同义务或者不按合同约定履行合同义务应视为违约责任[1].三是从行政行为出发,将行政合同看作一种具备特殊性的行政行为,认为当行政主体侵害相对人的合法权益即构成了行政侵权行为[2].本文采纳第二种观点,因为行政合同的主体具有天然不平等的特性,且其合同目的不仅仅是为了行政主体和行政相对人双方的利益,其还带有强烈的社会公共利益性质,所以行政主体违反行政合同的责任不宜简单地将其定性为一般的民事侵权.但由于其本质上又是双方合意一致所达成的,所以其本质上仍是合同,而违约责任具有继续履行的形式,这样可以使该行政合同在还有可能履行的情况下继续履行,从而达到合同之目的效果,进而维护社会公共利益.所以从功能和逻辑的角度出发,本文采用第二种观点.所以根据新官不理旧账中政府方违约形态的表现特点,政府方违约承担的责任形式主要有以下几种：（1）新官代表行政主体撤销违约的行政行为,取消或者消灭行政行为的效力,然后由行政主体自己承担行为被撤销后的一切法律后果.（2）新官代表行政主体继续履行行政合同,行政相对人可以要求行政机关继续履行行政合同中所规定的义务.（3）新官代表行政主体采取补救措施,在政府方因不适当履行而造成违约后,应当持采取补救措施以消除不适当的履行.（4）新官代表行政主体赔偿损失,行政主体应当按照合同约定以支付金钱的方式弥补行政主体违约行为给行政相对人所造成的损失.
对于以上这些情形,当行政主体对行政相对人承担撤销违约的法律后果,承担违赔偿责任等后,可以内部进行追偿,如果是由于原来相关领导的过错,签订该行政合同并不是为了行政机关或公共的利益,而只是好大喜功、贪图自己的业绩、胡乱承诺等,只要出现了这些恶意损害被代表机关（也就是行政主体）的情形,则行政主体可追究原来相关领导的民事、行政甚至刑事责任.而如果对于以上这些情形,如果原来相关领导没有过错,签订该行政合同是为了行政机关或公共利益,而只是因为新的领导出于自己的考量,如：自己为追求更好的业绩,而恶意舍弃原有机关的项目；或滥用优势地位,恶意不履行等.如果出现以上情形,则行政机关在对行政相对人承担违约责任后,内部也可追究新官的民事、行政甚至刑事责任.然而存在的问题是,行政主体虽然未变更,但行政主体的法定代表人却实质地变更了.实际使得该行政合同不能履行下去的“旧官”因为已经调往其他的行政机关,从而使得该违约责任的法律责任对其并不会产生实质的拘束力.原行政机关的业绩与“旧官”的关联度极其小,原行政机关因承担违约责任而产生的财力减少、业绩下降、名誉受损等不利后果影响最大的仍是新官,这是基于合同相对性难以解决的问题.
三、“新官不理旧账”中“新”“旧”官员绩效考评的法治化机制
法律责任分配及内部责任的构建对保护行政相对人的合法权益而言固然有着极大的意义,但是只有以上法律责任的分配及其构建还不够,我们还需从政治的角度进行规制,建立起政府绩效考评法治化机制.因为行政机关的设置是为了管理公共事务,是为了公共利益.行政机关事务的开展需要大量资金的支持,当判定行政机关承担违约责任后,行政机关很可能会面临赔偿一大笔资金压力,或者根本无力赔偿.①而官员的个人财产是有限的,这时去追究有过错的相关领导的责任,则很可能是杯水车薪.这可能会使该行政机构面临着无法开展相关事务的两难境地,造成社会的混乱.新官不理旧账隐藏在背后的其实更多的是政绩情结.新官理旧账,所取得的政绩和好处是前任,因为万事开头难,好处和政绩至少会有一大部分流入原有领导手中；然而新官发了九牛二虎之力来理旧账,如果没理好,这时的烂摊子则只能由自己来收拾.在这种现状和绩效的考评下,仕途苦短,没有新官愿意吃亏做吃力不讨好的事也就能够理解了.所以,我们一方面不能牺牲行政相对人的利益,一方面又不能一概地用法理去苛责新官.法律责任的分配及构建制度只能起到极大的震慑力作用,但不能治本.只有兼并建立起一套科学的政府绩效考评法治化机制,保持对官员政绩考核的连续性与长效性,才能从根本上解决新官不理旧账之难题.
为此,我们在建立政府绩效考评法治化机制时可考虑以下几个因素：一是将政府履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系内,建立政务失信记录,建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制,加大对政务失信行为惩戒力度.二是明确规定政府的政策应该有延续性,只不过在不同时间段,由不同的领导来主持工作,所以在进行政府绩效考核时应具有连续性,一项工作不管是经过几任领导,在进行评价的时候,应该明确是政府在履行这项工作,只不过是不同的领导都曾经负责过,在不同的时间内承担着各自的职责.三是在政府绩效考核过程中,应该淡化对个人的评价,把政府作为一个整体,这是因为一些官员为了追求政绩,突出自己,对前任的一些工作不重视.
四、结语
诚信是社会发展的基石,政务诚信需要官员摒弃“新官不理旧账”的思维.思维的转变不能只靠个人自身的努力,更需要法律的严格监督与保障.一方面法律需要严格打击“新官不理旧账”的行为,另一方面,我们也需建立起一套科学的政府绩效考评法治化机制,为新官理旧账提供基础与动力.只有这两者并行,才能达到新官不敢不理旧账,不能不理旧账和不想不理旧账的效果.
机制论文参考资料：
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