原创《上海郊区：产城融合的试验田》
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改革开放40 年来,我国城镇化快速发展,城镇化率已由1978 年的17.9％提高到2017 年的58.5%.城镇化的快速发展,一方面促进经济、社会发展,提高人民生活水平; 另一方面也存在因产业发展与城市空间脱节的现象.而解决这些问题的重要途径就是在新型城镇化引领下实施产城融合战略.
当前,上海在推进郊区新城产城融合发展中,鼓励新城优势互补、功能互动,积极培育郊区新城,探索推行土地规划与产业规划、城市规划“三规合一”,盘活城乡发展一盘棋.
产城融合理念是基于新城（产业园区）内生活空间滞后于生产空间、城市功能滞后于产业功能、社会事业滞后于经济发展的现实而提出来的,它强调产业发展与城市发展相互依托、相互促进,以产业的集聚发展实现人口的集中,为城市化提供基础支持,又以城市的服务功能为产业发展、人口集中创造条件.通过产城融合,完善园区的城市功能,改善园区形象,集聚人气,优化人口结构,形成复合多元的城市功能区,从而实现新城工业化、城市化的健康持续发展.
新城建设的三个阶段
纵观国外,新城发展的理论与实践一般需经历三个主要阶段：首先是“卧城阶段”,主要是在城市近郊建设的、以居住为主要功能的居住型新城.其次是“半独立卫星城阶段”,是20 世纪中在原有居住型新城的基础上, 进行大量工商业服务设施的配套建设,致使新城功能开始向综合化方向转变.第三是“边缘新城阶段”,20 世纪60 年代以来,原来半独立性的郊区卫星城镇产业高度化、城市功能多元化趋势明显增强,逐步演变成具有相对独立的“边缘城市”.随后,逐渐产生了花园新城、TOD 新城（交通导向型开发新城）、产业新城、副中心新城、行政中心新城等发展模式.
经历了长时间的实践和探索,一些国家和地区在新城建设方面积累了丰富的经验,具备了明确的建设目标与功能定位,如日本多摩新城为大学、商业职能, 茨城为科学城等职能；中国香港的荃湾、屯门是以货柜码头与仓储运输为主等.一些国家还制定配套的法律和政策,如英国的《1946 年新城法》和《1976 年新城法》,法国则制定了《1960 年新城法》和《1983 年新城法》,美国1968 年的《新城开发法》等；在政策方面,如英国制定了“土地强制征用 ”、美国实行“法定土地征用权”政策、日本实行“保留区”和“规划控制区”等.
国际经验表明,一个新城要想发展为独立性新型城市, 不仅应具有多元化的产业结构体系及相应的就业体系,而且要以主导产业和龙头企业为支撑,注重培育特色产业.同时,新城的产业布局最好选在交通轴上.这样有利于缩短区域间的时空距离和经济距离,提高产业效益.树立产业支撑的思想也成为产城融合的经验之一.一些国家和地区还成立了专门的开发及管理机构.如英国政府成立了“新城开发局”；中国香港在 1973 年为了推动新城建设,专门成立了“新界拓展署”.
英国伦敦密尔顿·凯恩斯新城的开发成本中, 政府直接投资占 49%, 地方政府投资占 21%,私人投资占 30%；日本为多方筹资,政府、地方政府和开发商各出资三分之一.他们所采取的多元化融资渠道和开发模式,为各国提供了宝贵的经验借鉴.
郊区新城尚未成为城市“次中心”
上海郊区新城建设是从卫星城建设开始起步的.20 世纪50 年代末,上海在郊区规划和建设了闵行、吴泾、松江、嘉定、安亭5 个卫星城；20 世纪70 年代,又相继规划和建设了金山、宝山2 个卫星城.1999 年,上海启动了“一城九镇”试点建设；在“十一五”规划中又提出了“1966”城镇规划体系,旨在改变城市单中心蔓延扩张态势,调整和优化城市空间结构,促进产业集聚基础上的城市空间集聚.
然而,上海郊区新城尚未真正成为城市的“次中心”.究其原因,无外乎四大因素：一是第一代卫星城的主要功能是作为“工业城”,以嵌入式单一的大型国有企业作为产业主体,与当地经济社会发展的融合性差；二是“一城九镇”片面强调“国际化”的住宅建筑形态,而“1966”城镇体系中的各新城产业功能定位不清晰,除了嘉定汽车、金山化工产业优势较强,奉贤、青浦、崇明等主导产业优势并不明显；三是部分新城选址偏离主要交通干线,不利于人口集中；四是公共交通网络导向注重中心城区,尤其是轨道交通在规划上仅考虑中心城区辐射作用,导致郊区公交的先天不足与中心城区的公交压力剧增问题；五是教育、医疗、基础设施等公共服务配套跟不上,郊区城镇无法留驻居住人群.
建设符合城市发展的郊区新城
“新城是人们居住、工作、游憩的场所,无论哪个国家的新城,规划建设无一例外地都是走以人为本和可持续发展的路径.”
上海应用技术大学副教授周正柱认为,推进产城融合要充分发挥市民在新城规划、建设与管理中的主体作用,通过创新机制,增强市民在新城规划、建设与管理中的知情权、参与权和管理权,构建政府引导、社区自治和市民参与的现代化城市管理格局.如杭州从2007 年开始,每年组织一次市民“城市体验日”,组织500 强企业的CEO、各国驻杭州的媒体等参加“国际体验日”等活动.产城融合还要注重生态环境建设和资源循环利用,大力推进生态城市建设,加强水资源保护管理、污水处理、生活垃圾回收利用等,实现人与人、人与环境和谐共存,推进新城的可持续发展.同时,还要注重民生建设,提升新城公共服务等级.引导中心城区品牌中小学校、三甲医院等优质社会事业资源向新城分散配置；推动会展、文化体育、娱乐、交通等重大市级功能性项目向新城分布.
当前,上海正以建设满足上海发展战略和布局要求的新城、建设承接、弥补中心城区产业功能的新城、建设承载中心城区人口向郊区扩散功能的新城、建设“迎合”未来城市发展趋势和要求的新城为目标,积极推进郊区新城产城融合发展.
结合上海“十三五”城市发展、产业发展和郊区新城发展等总体规划,上海正加快对郊区新城产业发展现状及布局进行梳理,从全市层面对郊区新城产业发展进行统筹规划、科学定位.加快以郊区新城为突破口,制定产业结构优化升级以及布局优化方案,做到产业、城市、土地“三规合一”.提升嘉定、松江新城综合功能,建设成长三角地区综合性节点城市；加快青浦新城建设,优化产业和居住功能；大力发展南汇新城,建设综合性现代化滨海城市；加快奉贤南桥新城发展,加强功能性开发和提高综合配套水平.通过鼓励新城优势互补、功能互动,积极培育不同功能定位的郊区新城.
产城融合论文参考资料：
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