原创《公共服务合同外包的理论框架、现实障碍和》
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［摘 要］公共服务合同外包虽在全世界范围内得到广泛运用并成为公共管理发展的潮流和趋势,但在我国公共服务合同外包的实践中却存在着如外包法制不完善、政府缺失相应能力、服务外包缺乏充分市场竞争、有能力承担公共服务的社会组织发展不成熟等诸多障碍.为确保公共服务合同外包顺利进行,要加强制度设计,实现公共服务合同外包制度化、法制化；提高政府合同监管能力,构建多元主体监督体系；改善公共服务合同外包的市场机制,降低公共服务供给成本；大力发展社会组织,提高公共服务合同外包的承接能力.
［关键词］政府;公共服务;合同外包
［DOI］10.13939/j.cnki.zgsc.2017.05.119
1引言
20世纪80年代以来,为进一步缩减公共财政开支,提高政府公共服务供给效率,英、美等国家在公共服务改革中率先引入市场竞争机制,将政府本应提供的非核心公共服务以“合同外包”的方式交由社会组织生产.由此,公共服务改革浪潮在全世界范围内不断兴起,各国纷纷展开了公共服务合同外包实践.
20世纪90年代以来,我国政府尝试借鉴新公共管理理论推进公共服务外包实践,以期借助市场和社会的力量为公众提供更加高效质优的公共服务.我国公共服务合同外包实践最早出现在深圳市的环卫服务领域,逐渐延伸到其他地区和领域,合同外包成为政府提供公共服务的新趋势.然而,在公共服务合同外包实施中存在着许多问题,如缺乏市场竞争、缺少政府监督管理、公共服务效率质量低下以及公众满意度不高等.这让我们不禁思考：推行公共服务合同外包应有什么样的前提？合同外包对政府能力和市场环境有着怎样的要求？合同外包在现实中面临着哪些障碍？面对这些障碍,政府应如何应对？在公共服务合同外包成为政府购买公共服务的主要方式的这一趋势下,这些都是亟待解决的重要课题.文章在研究公共服务合同外包的现行理论框架的基础上,分析了公共服务合同外包存在的障碍,进而提出了完善公共服务合同外包的对策,以期更好地推动公共服务合同外包在我国顺利进行.
2公共服务合同外包的理论框架
公共服务合同外包能得以广泛运用并成为公共服务改革的重要趋势,不仅因其在实践上能满足政府对降低服务供给成本和提高供给效率的需求,而且在理论上一些学者也构建了一个看似完善合理的理论框架.传统公共服务的生产和供给都是由政府完成的,政府既是公共服务安排者又是生产者,这形成了对公共服务的垄断性供给的局面.然而,由政府垄断供给的公共服务常常存在服务成本高、服务效率低、服务态度差等一系列问题.因此,支持和倡导公共服务合同外包的学者主张通过引入市场机制来打破公共服务传统供给局面,将政府的公共服务安排者和生产者角色相分离,实现资源的有效配置和改进公共服务供给质量和效率.公共服务合同外包涉及三个主体,分别是政府(服务安排者)、服务承包商(服务生产者)以及公众(服务消费者).如下图所示,政府在准确把握公众需求的基础上,制定政策和服务规划,明确外包的服务种类、性质和内容,以签订合同的方式,向在竞争机制中获胜的服务承包商外包公共服务,公众对服务不满时政府负责处理投诉,政府的角色由公共服务安排者与生产者转变为公共服务的安排者、规划者和监督者；服务承包商根据政府的相关政策和要求,以签订合同的方式承接公共服务,并按照合同的要求生产以及向公众提供公共服务；公众是公共服务的消费者,不仅要向政府充分表达公共服务的需求,也要对承包商提供的公共服务做出评价.如此一来,政府和市场通过发挥各自的优势以提升和改进公共服务供给的效率和质量,公共服务的供给就形成了政府和市场两者分工协作、共同参与的格局.公共服务外包理论框架在实践中常常需要具备两个重要的条件：精明能干的政府和充分竞争的市场.
2.1精明能干的政府
在政府公共服务合同外包的理论框架中,政府把公共服务的生产工作交给服务承包商,但这并不意味着政府提供公共服务职责的减轻或转移.政府虽然不用担任公共服务供给的亲自“划桨”工作,但是要做好更重要的“掌舵”工作.政府要时刻清楚地知道“外包什么”“外包给谁”“如何外包”等重要问题,在准确把握公众对公共服务需求的基础上,合理制定公共服务外包项目,发起外包选择最好的承包商并监督和评估承包商服务提供工作等.另外,公共服务合同外包决策实施前,政府还需做好一系列的准备工作,如：可行性分析、成本分析、合同规划与设计、风险预案等,同时要具备合同管理能力,全程监督承包商服务供给绩效表现,避免承包商因为利益的驱使和信息不对称而产生减少生产费用、降低服务质量的机会主义行为.因此,要想公共服务合同外包顺利开展,必须有一个精明能干的政府.
2.2充分竞争的市场
公共服务供给中引入市场机制,原因在于市场机制能够带来竞争,竞争能够促使服务承包商想方设法地满足顾客需求,降低服务生产成本,提高服务质量,最终实现公共服务供给效率的提高和所需成本的降低.在现有公共服务合同外包的理论框架中,充分的市场竞争成为外包成败的另一个重要条件.有些学者在合同外包之所以能够奏效或者成功的理论阐述和解释时,不自觉地假定了外包将会在充分竞争的市场中进行,他们认为只要政府公共服务外包引入市场机制,就能够从众多承包商中挑选出成本最低或质量最优的承包商,进而实现政府改善服务供给质量、降低服务成本的目的.实际上,公共服务外包出去和外包是否能成功是两回事.因为市场机制不是万能的,公共服务合同外包不是时时都可以奏效.公共服务合同外包的理论框架见下图.
公共服务合同外包的理论框架图
3我国公共服务合同外包的现实障碍
公共服务合同外包的现行理论框架看似合理,但在我国公共服务合同外包的实际推行中却遭遇了诸多障碍.考察和分析我国公共服务在合同外包中存在的障碍,对于提出对策、推进公共服务合同外包顺利实施是至关重要的.
3.1公共服务合同外包法制不健全
我国目前还没有形成一部专门关于公共服务合同外包的成型法律,这导致服务外包实践没有强有力法律保障和依据,各地虽然制定了一些指导性的意见和办法,但都不规范,随意性大、效力低,没有专门法律的规范对于长期发展来说十分不利.公共服务合同外包市政府采购的一部分,外包应该按照政府采购要求开展.但是2003年颁布的《政府采购法》中所列服务采购目录中关于服务采购的条目,很多没有把公共服务包含进去.这些都导致《政府采购法》对公共服务合同外包的约束力不强.
3.2政府缺失相应能力
上述公共服务合同外包的理论框架中我们提到,要使公共服务合同外包顺利实施,其中一个条件是精明能干的政府.一个精明能干的政府,必须时刻清楚地明晰：哪些公共服务可以外包？公共服务外包给谁？服务如何外包？现实中政府并不是时刻都能做出英明和正确的选择,政府是有限理性而非完全理性.此外,政府在公共服务合同外包中还缺乏相应的合同管理和监督能力.例如：由于缺乏专业人员和专项资金预算,政府在公共服务外包合同制定和实施过程中,导致了合同制定缺乏科学性以及合同监管和实施困难.然而,就算是政府拟定了一份好的合同,也选择了一个好的服务承包商,也不能保证合同外包的最终结果一定是符合预期目标的.这是因为在质量和成本存在竞争关系的情况下,承包商受利益的驱使可能导致过度节约成本行为,带来服务质量的下降以及其他道德风险问题,这就要求政府必须从头到尾、从始至终对承包商的行为进行监督和管理.然而,服务外包之后,政府要获取相关信息、介入服务过程在实施起来比较困难.
3.3服务外包缺乏充分市场竞争
由于我国公共服务外包实践起步较晚,而原先我国的公共服务提供都依赖于政府,所以私营部门对于公共服务领域较少涉及,这是导致现今公共服务外包实践中外包承包商缺乏的主要原因.再者,服务承包商因为其趋利的本性,对于这样一个利润率较小的一个行业,兴趣也不会太高.这样的情况就会导致公共服务在外包过程中很难做到充分的市场竞争,大多数情况下是面临着有限的竞争甚至是没有竞争的局面.此外,为了应对服务承包商缺乏的情况,很多地方政府把公共服务外包给其培育的社会组织,这实际上是一种“体制内外包”,并非真正的竞争市场外包.没有充分的市场竞争,政府就不能“货比三家”选出最好的服务承包商,更不能实现降低服务成本、提高效益的目标.
3.4有能力承担公共服务的社会组织发展不成熟
有能力承担公共服务的社会组织发展不成熟体现在以下三点：一是社会组织缺失.由于长期以来的历史原因,我国并没有形成大量的社会组织,并且许多社会组织是依附于政府机构建立和生存的,缺乏真正意义上的独立发展能力,有能力承担公共服务的独立社会组织较少.二是社会组织自身发展不成熟.社会组织专业性、人员力量和管理制度等方面都不完善,部分社会组织没有健全的内部管理结构,独立承担公共服务的能力不强.三是社会组织发展能力不足.大多数社会组织呈现出组织资源短缺、运作机制不完善、服务绩效评估缺乏等组织发展能力不足的困境.
4完善我国公共服务合同外包的对策
4.1加强制度设计,实现公共服务合同外包制度化法制化
加强公共服务合同外包的制度设计,首先,要加快完善现行的《政府采购法》或起草出台公共服务外包专门法律,实现公共服务合同外包规范化、制度化.其次,要抓紧制定公共服务合同外包目录、外包流程、服务标准、合同示范文本和绩效评估指标,为社会组织承包公共服务提供法律制度的依据.最后,应明确政府与服务承包商的责任界定和权利义务,在公共服务合同外包过程中,不论哪一方公共服务的参与人违反各自责任及义务的规定都应该受到相应的处罚.
4.2提高政府合同监管能力,构建多元主体监督体系
提高政府合同管理能力,加强对服务承包商所提供服务的管理和监督.设置专门部门和专项资金用于合同起草及日常监督工作,全程监督服务承包商提供公共服务的数量和质量,对外包过程中出现的问题及时纠正,确保外包合同的规范性和可操作性.此外,必须建立购买主体、服务对象和第三方组成的综合监督评价体系.鼓励公众积极参与政府购买公共服务的监管,并且应建立第三方监管制度.第三方监督应在政府与社会组织之外,要充分体现监督的独立性和公正性.
4.3改善公共服务合同外包的市场机制,降低公共服务供给成本
公共服务合同外包的主要目的是通过市场竞争来降低政府供给成本为公众提供质优高效的公共服务.因此,政府就必须承担发展公共服务供给市场、改善市场机制的责任.为增强市场的竞争性,使更多的社会组织能够成为公共服务合同外包的承接主体,必须健全市场机制.对于公共服务合同外包而言,市场充分竞争除了必须具有一定数量的市场主体即卖方和买方,还必须实现市场交易信息的对称以及建立全面的公共服务合同外包信息公开制度.
4.4发展社会组织,提高公共服务合同外包的承接能力
社会组织是承接公共服务合同外包的重要力量,因此政府应大力发展社会组织,为培育和发展社会组织创造良好宏观环境.首先,推进社会组织准入制度改革.降低社会组织进入门槛,简化社会组织登记程序和手续.其次,大力培育各类社会组织.给予公益类社会组织必要的财税、资金、场地的政策支持,保证社会组织的民间性和独立性.最后,社会组织应完善组织内部治理机制,增强社会组织的透明度,自觉接受政府和社会的监督.
5结论
合同外包是行政改革中重要的制度安排,也是推动政府职能转变和完善政府治理重要方式.现存的公共服务合同外包理论看似相当完善,但实施中却存在着许多障碍.实践证明：并不是所有公共服务合同外包都行之有效,并不是所有的公共服务合同外包都能降低成本提高效率,外包失败的例子也比比皆是.因此,政府要在“服务外包”的这场潮流中保持清醒的头脑,要清楚认识到理论虽好,但也要与实际相结合,面对现存问题及时解决,进一步推动我国公共服务合同外包顺利进行.
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