原创《深化公共图书馆法人治理结构改革的难点问题和》
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本文系大庆市哲学社会科学研究项目“公共图书馆法人治理结构研究”（项目编号：DSGB2018172）的阶段性成果.
摘 要：公共图书馆法人治理结构改革是新时期深化文化体制改革的重点工作任务.文章以大庆市图书馆为例,通过对其理事会创建及发展现状的分析,总结出公共图书馆推进法人治理结构改革具有重要意义,但同时也普遍面临着认识滞后、定位模糊、决策失效等问题,针对诸多工作难点,本文重点加以解析并提出对策建议,期望在此基础上,探索出与实际工作相契合的法人治理结构模式.
关键词：公共图书馆 法人治理结构 理事会
党的十九大报告明确提出,深化事业单位改革,强化公益属性,公共图书馆作为公益文化事业单位,深化法人治理结构改革,不仅是自身工作管理模式的革新,也是国家深化机构和行政体制改革任务的必然要求.目前来看,全国各地各级公共图书馆开启理事会创建试点工作已是大势使然,惟有纵深推进,改良运行机制,完善文化功能,方能满足新时期社会公众日益增长的文化需求,其重要性不言而喻.大庆市图书馆于2016年底正式成立理事会,它的发展方式具有普适性的特点,因此以其为例,深入解析公共图书馆深化法人治理结构改革的相关问题.
一、重要意义
从太庆市图书馆理事会的组织架构及运行情况来看,其对图书馆的发展具有重要意义.首先,建立法人治理结构,实现了图书馆发展由“管理”向“治理”方式过渡,通过不同阶层和机构的合作,形成共同治理格局,最大限度地创造公共文化利益；其次,理事会成员既包含政府代表,也包含社会力量,图书馆理事会既要注重体制内的管理,也需向体制外拓展资源,实现了与社会的对接,促进了信息资源的内外流转,可推进体制机制改革；最后,理事会的运营实现了执行层、决策层、监督层的三权分立,这有利于推动政事分开、管办分离,推进国家深化体制改革的战略目标,创新公共图书馆的改革路径.
二、面临难点
根据理事会发展需求,大庆市图书馆制定了一系列章程制度,但在实际运用中,却存在着制度规定与实际工作难以契合的现象,在深化法人治理结构改革的进程中,公共图书馆需重点关注以下难点问题.
1．基本认识滞后
我国公共图书馆的理事会事业正处于起步阶段,何为法人治理结构？许多图书馆员尚不具备明确的认识,社会公众对此更是一无所知,国内学者对法人治理结构作过如下定义：“是指公益性事业单位以实现公共利益最大化为目标,通过所有权与管理权分离,吸纳社会力量参与,形成各利益相关方其同参与治理,使决策层、执行层、监督层之间形成权力分配与制衡的组织机构和运行机制”,客观地讲,大多数图书馆员并不具备这种理论基础,社会公众更是缺乏认知,在大庆市图书馆对外招募理事时,笔者曾遇到多位读者咨询理事的薪资待遇,存在理事会基本认识滞后的问题.
2．职能定位模糊
《大庆市图书馆理事会章程》指明,理事会具有行使图书馆重大事项议事权、决策权和监督权的职能,确立了理事会的基本职责、理事长及监事的职权义务等内容,但从细节上挖掘,会发现理事会职能定位存在着“灰色地带”.一方面,不同于西方公共图书馆理事会“行政长官负责制”的传统,国内公共图书馆一直以来皆是“馆长负责制”,而馆长往往在理事会中担任要职,现行规定并没有明确界定馆长和理事长的职能分工,理事会的权责很难从馆长职权中剥离出来,这是法人治理结构改革的一大瓶颈；另一方面,理事会人选多元化,如何任命推举理事长、理事、监事？如何审议监督？并没有统一的标准,任命权行使权缺乏制约,这是亟需解决的工作难点.
5．决策支撑不足
分析大庆市图书馆理事会的运转情况,发现其存在着决策机制不完善、决策支撑不足的情况.其一,理事会成员包含政府代表、图书馆代表和社会代表．能否在决策时减少政府及图书馆代表在理事会中的独断性,给予社会力量更多话语权,使其充分发挥“外部理事”的作用,需要在实践中检验；其二,国家现行出台的图书馆理事会决策法规比较笼统,没有形成有效的政策保障机制；其三,图书馆理事会缺乏专项业务委员会,在审计、财务、绩效评估、战略监督等方面难以支撑理事会工作,这会导致理事会形同虚设,沦为图书馆的顾问机构,违背其创立的初衷.
三、应对之策
“建立健全法人治理结构目的在于建立分权制衡的组织结构来协调利益相关者的行动”,完善法人治理结构关系到公共文化服务各方面力量的重组,针对公共图书馆深化法人治理结构改革的难点问题提出对策解析,应着力从以下几方面深化改革.
1．提高信息透明程度
要解决基本认识滞后的问题,公共图书馆务必面向社会,披露兼具深度远度的理事会工作信息.首先要充分利用报纸、电视台、图书馆网站、微信等宣传媒介,详细介绍理事会的概念、职能、工作方式,加强社会公众的了解；其次可适度提高社会代表在理事会成员中的比例,使其近距离地制衡和监督理事会管理层,提升理事会的社会参与度和公信力；最后应积极结合多媒体手段,对外发布理事会的年度工作报告、审计工作报告、财务预箅及执行情况,公示理事会重大决策事项,同时披露理事的任职依据、履职表现等,卜人情况,提高信息的透明度,以便社会公众及时掌握,增进对公共图书馆的认知.
2．完善法人治理结构
公共图书馆理事会存在职能定位模糊的问题,说明法人治理结构仍需完善,要进一步明确理事会的性质、人员组成、权利义务、议事规则等,修正现行制度.要对理事长和馆长的职能明确区分,同时增强理事会在图书馆事务中的任命决策权力,推动政府主导的文化管理模式向法人治理结构转变,实现新旧管理体制的无缝对接；同时要建章立制,建立统一、透明、实用性强的选人用人标准及审议监督标准,让理事会依据统一标准行使任命权、监督权,推选出合格的图书馆理事会成员,开展审议监督工作,实现理事会治理能力的提升.
5．落实决策自主地位
决策支撑不足,是因为现行的理事会决策机制不完善,需要公共图书馆继续深化法人治理结构,落实决策自主地位,这既需要行政机关理顺政事关系,也需要图书馆自身强化完善内外治理.从行政部门来说,需要转移治理主体,下放行政权力,给予公共图书馆更多自主权,削弱政府机关垂直领导的影响；从内部治理来说,需要下设战略决策、审计、财务、绩效考核等多个专门业务咨询委员会,为理事会工作提供专业性的建议和指导,建立理事会、监事会和管理层彼此配合、分权制衡的运作机制；从外部治理来说,需要推动政府提供政策支持,出台专项法律,同时引进吸纳社会资金,与财政拨款分开管理,由理事会授权支配,解决公共图书馆资金匮乏问题,提高运营效率.
当前,公共图书馆深化法人治理结构依然面临着很多困难,惟有对症下药、因地制宜,方能探索出适合图书馆实际发展的法人治理结构模式,推进理事会长远发展.
公共图书馆论文参考资料：
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