原创《城市轨道交通PPP》
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孙 英
济南轨道交通集团有限公司
【摘 要】随着城市发展进程加快, 交通拥堵问题日益严重, 发展城市轨道交通建设势在必行.因投资金额巨大, 财政资金压力很大,为有效解决融资问题,北京地铁四号线首次采用 PPP 模式并获得成功,之后越来越多的城市开始采用 PPP 融资模式.对政府来说,有利于减轻债务负担,缓解资金压力,促进政府职能转变.对企业来讲,增加了投资机会,拓展了发展空间,可以有效刺激当地产业.但是,在实际操作过程中仍存在一些问题,本文就存在的问题进行分析并提出改进建议.
【关键词】PPP 融资模式 ； 发展 ； 问题分析 ； 建议
我国城市轨道交通发展开始于 20 世纪 60 年代,但进展缓慢,直到 90 年代才进入发展阶段,从 2000 年至今进入快速发展阶段.截至 2017 年底,国家已先后批复了 43 个城市的近期建设规划,规划总里程超过 9000 公里.中国内地累计 34 个城市建成投运轨道交通线路 5021 公里.2017 年新增石家庄、珠海、贵阳、厦门 4个城市,新增 33 条运营线路,869 公里运营里程,新增线路再创新高. 已建成运营和在建线路的规模已达到批准规划的65%. 目前,在建规模超过 5000 公里,每年完成建设投资约 4000 亿元.
一、PPP 融资模式的层次划分
英国第一代PPP.其基本含义就是私人资本负责建设融资,通过在运营期收取公共服务费用收回初始投资.强调政府与私营部门建立利益共享、风险共担的合作伙伴关系,充分发挥私营部门的专业化优势,提高服务质量和供给效率.但对于能否提高效率,一直存在争议.法国第二代 PPP.特许经营在法国比较成熟,根据现代 PPP理念与特许经营运作理念的结合,产生了第二代 PPP 模式.其含义就是通过签订特许经营协议,约定以消费者付费为主,政府补贴为辅的经营模式,本质是行政授权.进入 21 世纪,法国政府意识到其弊端,不能将风险全部转移到私营部门,而应该实现利益共享.于是对以特许经营为基础的 PPP 进行改革创新.根据回报机制不同,分为政府付费和使用者付费两类,对于无法通过使用者付费的领域,由政府直接投资.而能通过使用者付费的项目,社会资本的回报不再受政府支付能力的限制,政府更关注合同控制、优惠政策等宏观层面的问题.
联合国第三代 PPP.联合国提出大力推荐 PPP 模式,将其视为实现可持续发展的重要工具,这是一种新的形态,代表 PPP 模式的发展方向,称之为第三代 PPP.
二、发展 PPP 融资模式的必要性
随着城镇化进程的加快,大城市的交通拥堵问题日益严重,为了解决公民出行不畅问题,必须大力发展城市轨道交通建设.城市轨道交通项目投资金额巨大,一公里耗资约 5-7 亿元,如完全依靠政府出资,财政资金捉襟见肘,压力很大.基于融资和引入市场化运作机制的需求,越来越多的城市开始采用 PPP 模式.
PPP融资模式由政府发起.在项目发起阶段, 先进行可行性研究,提交项目产出说明和初步方案,然后正式确立建设项目.政府通过招标引入社会资本,然后由社会资本组建特权经营公司,由政府财政出资成立国有公司,二者通过签订协议形成战略联盟,共同负责城市轨道交通项目的设计、融资、建设、运营.在项目运营时期,政府在一个较长的时期（通常是 30 年）赋予社会资本特许经营权,由特权经营公司负责运营期间费用收取、日常维修以及商业配套开发等工作.
采用 PPP 模式,对政府来说,一方面有利于节约费用,减轻债务负担,缓解资金压力 ； 另一方面能促进政府职能转变,从繁重的事务中解脱出来,减少对微观事务的干预,从基础设施服务的提供者转变为监管者,将更多精力放在规划上.对企业来讲,增加了投资机会,拓展了发展空间,可以有效刺激当地产业,是一种相互合作的现代融资模式.
三、PPP 融资模式在国内城市轨道交通行业的发展及问题分析
1.PPP 融资模式在国内城市轨道交通行业的发展
中国第一个引入 PPP 模式的是北京地铁四号线,2004 年北京决定在四号线中引入社会资本,通过综合分析确定京港地铁公司为中标企业并签署特许权协议,协议是整个 PPP 项目的核心部分,涵盖从前期的投资建设和后期的经营管理,形成了完整的体系,这是国内第一次应用 PPP模式, 为PPP模式在中国的发展奠定了基础.
北京地铁四号线总投资 153 亿元,分为两部分,A 部分包括车站、洞体等土建工程,投资额 107 亿元,占总投资的 70%.由北京市政府国有独资企业负责投资 ； B 部分包括车辆、信号等设备部分,投资额 47 亿元,占总投资 30%,由项目特许经营公司京港地铁负责.北京政府在建设阶段负责 A 部分的建设和 B 部分质量监管,在运营阶段负责制定运营标准并监督京港公司执行.京港地铁负责 B 部门的投资建设并筹资资金和运营管理.在特许经营期内,自主运营并获得票款收入.可以利用项目设施进行商业运营获得收益.通过实践证明这是一次成功的 PPP 融资模式.
2012 年,深圳地铁六号线也采用 PPP 模式,与北京地铁四号线相同的是,社会资本一方均为港铁.但又有所不同,深圳地铁项目,为了达到既能维护市场秩序,又能确保项目公司收回投资成本并获取利润的目的,深圳市政府会给予项目公司补助,在特许经营期内分期进行.政府为获得充足的支付补助,将地铁附近的部分土地进行招拍挂,通过出让土地获得收益.在支付补贴后仍有剩余利润,同时增加了政府财政收入.之后又有其他地铁项目采用 PPP 模式,虽然采用 PPP 模式的项目很多,但成功的案例很少.
2.PPP 融资模式发展中存在的问题
（1）认识不足.地方政府、项目业主、社会资本对 PPP 模式理解不深,与国家发改委、财政部所倡导的初衷差距很大.有人认为 PPP 是财政资金缺乏时的权宜之计,这导致一方面权责不分明,政府承担了全部风险 ； 另一方面又过分干预,政府与企业没有建立平等的契约关系,影响项目进展.同样很多为业主服务的 PPP 咨询机构对城市轨道交通的特点认识不深, 实施方案缺乏行业针对性.
（2）PPP 相关政策法规不完善.国家层面 PPP 专门立法或条例尚未出台,现行法律对 PPP 项目的适用性也缺乏明确规定,遇到纠纷时,法律保障很难顺利实现,就政策的稳定性和项目的长期性而言, 社会资本对PPP项目信心不足. 由于PPP项目涉及面广,影响时间长, 在财政、 税收、 金融、 土地等方面, 相关政策相对滞后,与 PPP 改革需求不匹配.
（3）社会资本缺乏运营能力,风险分担不合理.很多社会资本中标者以建筑业央企为主,对运营是外行,难以承担项目全生命周期的使命,也难以理解贯彻城轨运营主导一切的理念.由于社会资本方缺乏轨道交通的能力,最终运营管理可能又交回到项目所在地的轨道交通公司承担,因此本应由社会资本方承担的运营期间的风险,又转回到政府.
（4）回报机制不能适应行业特点.城市轨道交通工程是百年工程,甚至可以使用几百年,不同于一般的建设项目.如果在进行项目论证时,同样按照在 30 年内回收投资,势必会导致错误的方案.
四、完善 PPP 融资模式的几点建议
1. 完善相关政策法规,制定标准
尽快建立适应城市轨道交通行业特色的标准规范.总结中国城市轨道交通 PPP 模式存在的问题和经验,推动 PPP 模式的健康发展.各地应结合实际情况,制定切实可行的实施意见,为 PPP的落地实施提供政策支持.
2. 充分论证,确定合适的融资模式
对于城市轨道交通 PPP 项目,既不能完全照搬英国 PFI 模式,也不能整体套用法国特许经营模式.目前全球城市轨道交通 PPP项目主要集中在中国.城市轨道交通由于其行业特点,由当地能控制的平台公司、事业单位等公共部门来实施最为可靠,而引入第三方采用 PPP 模式,二者之间的诉求不同,博弈形成的交易成本很高,所以 PPP 模式只能是一个补充,而不是主导方式.在什么情况、什么条件才可以合理采用 PPP 模式,需要认真分析.即使适合采用 PPP 模式,要统筹兼顾各种因素,根据实际情况决定采用哪类融资模式. 同时加强对相关政策的学习, 通过培训班、论坛讲座等多种形式,提高相关工作人员的专业水平.
3. 建立合理的风险分担机制
PPP 项目的核心就是进行风险的合理分担.对于可用性分析,并不是把检查后能够投入使用作为唯一标准,而是在整个运营周期内能够高质量地保证轨道交通服务,必须形成评价、监督、责任跟踪机制.PPP 导向是项目全生命周期的利益共享、风险共担、长期合作,要考虑未来 30 年或更长期限能否满足运营的可用性指标要求,并决定政府是否应该付费.
4. 采用合理的回报机制
因轨道交通是公益性服务,票价不可能很高,完全通过付费回收全部成本是不可能的.所以必须采用使用者付费加财政补贴,以及各种资源整合等综合回报模式.同时,要对回收等问题着眼于长远考虑,城市轨道交通是百年工程,在进行项目论证时却要求在30 年内进行回收,这本身就不合理,应根据行业特点设计长期融资工具,引导长期持有理念,而不是现在倡导的 30 年收回投资.
五、结语
PPP 模式在国外经过长期发展,已经形成不同的模式以适应不同的项目.在城市轨道交通发展过程中,基于融资和市场化运作的需求,采用 PPP 融资模式非常必要.但我们也要认识到,在PPP 实施过程中,由于认识不足、相关法律法规不完善等原因,还存在风险分担不合理、回报机制与行业脱节等现象,因此需对相关问题进行认真分析、深入研究,提出有针对性的改进建议,以有效控制风险,为项目发展提供有力保障.
轨道交通论文参考资料：
本文点评：这篇文章为关于对不知道怎么写城市轨道交通和浅析论文范文课题研究的大学硕士、轨道交通本科毕业论文轨道交通论文开题报告范文和文献综述及职称论文的作为参考文献资料。
