原创《安全基本公共服务综述》
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摘 要：安全作为人类生存发展最基本的前提,已被纳入基本公共服务之列,对安全基本公共服务内涵的明确界定是健全公共安全服务体系的基础.近年来国内学者关于公共安全的研究不断深入,关于安全基本公共服务的研究内容则较少,尚未形成系统性的分析.关于安全基本公共服务的内涵,目前学术界仍存在不同观点,主要讨论集中在对其供给主体和属性两方面的界定不一致.基于此,从上述两点切入,在现有理论基础上提出了安全基本公共服务的概念、范围等内容,希望能为下一步完善我国科学、系统、可行的安全基本公共服务体系,进一步实现基本公共服务均等化提供有益的参考和借鉴.
关键词：安全 基本公共服务 供给主体
一、引言
根据马斯洛的需要层次理论,安全是人类与生俱来的追求,任何一个国家、社会在保障安全的基础上才得以谈发展.近几年来,无论是中国还是世界其他国家都频频遭受各类安全事件的袭击,这类公共安全事件的发生严重影响了国家的经济发展、社会的和谐稳定和人民的安居乐业.十三五规划纲要中提出了“健全公共安全体系”,并从四个方面分别确定了健全我国公共安全体系的方向和任务,可见中国政府对公共安全服务的重视与关注,面对各类公共安全事件的威胁,为了尽可能减轻可能造成的影响,中国政府已将公共安全服务纳入了基本公共服务中.
二、安全基本公共服务的内涵
基本公共服务是指由政府提供的、用于保障全体公民的生存权和发展权的公共产品.安全基本公共服务作为基本公共服务中最为基础核心的部分,是稳定有序地进行其他基本公共服务提供的前提.
学者们对于安全基本公共服务和公共安全服务尚未进行明确的概念界定,只有金诚、陈晓济、翁列恩对二者进行了区分,认为“安全基本公共服务”是狭义上的公共安全服务,其他学者均没有对其内涵进行区分,目前国内学术界对两者基本作为同一概念进行研究.
关于安全基本公共服务的内涵,学术界仍存在不同观点,主要由于对其供给主体和属性两方面的界定不一致,基于此,以安全基本公共服务供给主体和属性为切入点对现有研究内容进行梳理.
1.关于安全基本公共服务供给主体的研究
（1）以门为供给主体.金诚、陈晓济等人认为公共安全服务包涵的内容有广义和狭义之分,广义上即所谓“大安全观”所提供的公共安全服务,如国防安全、生产安全、社会治安等.而“安全基本公共服务”是狭义上的公共安全服务,主要是指政府向不特定的社会公众所提供的维护社会治安、交通秩序、预防打击违法犯罪行为等公共物品和服务；崔卓兰、李海文等人认为公共安全服务是指为了保证不特定的公民的人身、财产、心理安全以及其赖以生存和发展的外部环境的安宁所提供的服务.给社会提供基本的社会秩序和人身安全,即公共安全产品（当其以服务形式存在时, 称为公共安全服务）.
（2）以多部门为供给主体.学者翁列恩认为安全基本公共服务是狭义上的公共安全服务,只关系到民众人身和财产安全的最直接和最基本的安全服务,其内容和范围包括防灾减灾救灾,对事故灾难的预防和应急处置,对公共卫生事件预防和应对以及对社会治安和安全事件的预防化解和控制应对.即安全基本公共服务的提供主体并非仅为机关,针对上述内容此类公共服务须由多部门共同合作供给；常修泽认为安全基本公共服务作为基本公共服务之一,包括生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等“公共安全性服务”方面.上述安全基本公共服务是由多个部门针对各类公共安全事件共同提供的相应预防和应对服务,如安全生产部门、工商部门等负责监督管理生产安全工作；门维护国家安全、保证公民人身、财产安全,对违法犯罪行为进行惩戒；公共卫生部门对重大疾病进行预防、监控和医治,对食品、药品等进行管制,以及进行健康教育、免疫接种,此外还有环境保护部门、质量监督部门、交通运输部门等.李礼认为公共安全服务的核心力量仍然是国家官僚体系,即政府力量与官僚机构.但为弥补政府的缺陷,使其更好地发挥作用,市场、社会作为重要的安全服务提供主体的作用变得尤为迫切.刘春德认为安全基本公共服务是指政府及其相关部门或公共服务机构通过各方面的努力为保障广大社会成员享有生命、健康和公私财产的安全,所提供的公共服务,包括针对人身安全、环境安全、财产安全、卫生安全、信息安全等方面的服务.
2.关于安全基本公共服务属性的研究
关于安全基本公共服务,学者们对其属性进行了研究,目前学术界主要有两种观点：第一,认为安全基本公共服务是纯公共物品,具有非排他性和非竞争性；第二,认为安全基本公共服务除纯公共物品外,还包括准公共物品和私人物品.
（1）根据传统公共物品理论.卢洪友、金诚等人认为公共安全服务是纯公共物品.传统的公共物品理论认为物品可以分为公共物品和私人物品.根据萨缪尔森的理论,公共物品同时具有非排他性和非竞争性,“非排他性”即不可能排除任何人对其不付代价地消费；“非竞争性”即增加一个人的消费不会减少其他任何消费者的受益,也不会增加社会成本.公共安全服务关系到社会每个成员的利益,安全的环境能够为民众生活和发展提供最基本的保证,每个人都可以从安全的环境中受益同时却不能排除他人从中受益,多一个人受益不会减少其他成员的受益,由此认定公共安全服务是纯公共物品.
（2）根据准公共物品理论.袁春瑛、崔卓兰和李海文等人认为公共安全服务并不完全是纯公共物品,还包括准公共物品和私人物品.准公共物品理论将物品分为纯公共物品、准公共物品和私人物品,准公共物品是指介于纯公共物品和私人物品之间的物品,其特点是同时具有非排他性和竞争性或者排他性和非竞争性.他们认为除纯公共物品外,公共安全服务中诸如收费停车场、社区综合治安等属于准公共物品；私人保镖等服务属于私人物品.李礼、付永红认为所有物品都可细分为私有私益、私有公益、公有私益、公有公益物品,他们将公共安全服务分为纯私益物品、私有局部公益物品或俱乐部物品、公有私益物品或公共池塘资源、纯公益物品,在此基础上得出结论：除纯公共物品外,公共安全服务还包涵其他多重属性的物品.
三、关于安全基本公共服务的研究视角
目前对安全基本公共服务进行的系统性的评价尚未完全成熟.总结学术界关于安全基本公共服务的评价主要从三个视角进行研究：基本公共服务均等化视角、地区公共安全评价视角及安全基本公共服务供给主体视角.
1.基本公共服务均等化研究视角
基本公共服务均等化的内涵是指全体公民享有基本公共服务的机会均等、受益大体相等,同时具有较大自由选择权.其实质在于政府要为全体社会成员生存、发展和提高担负责任,提供基本的公共产品和公共服务,并确保全体公民得到普遍平等的享受.一个比较理想的基本公共服务均等状态,应该是不同区域之间、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平一致.
安全基本公共服务作为诸多公共服务中具有保障性质的服务类型,在一定区域内的全体公民都应公平、平等、普遍享有.
基于安全基本公共服务均等化视角,翁列恩认为基本公共服务包括安全基本公共服务列入,对导致现阶段西部地区安全基本公共服务非均衡情况的问题进行分析,针对如何推进我国西部地区安全基本公共服务均等化,从安全基本公共服务供给能力方面和供给机制建设方面提出了对策建议.陈晓济等人从理论上对安全基本公共服务均等化进行研究并结合我国当前安全基本公共服务均等化中存在的问题,为安全基本公共服务均等化提供理论支撑和制度安排.金诚以浙江省为例,对其进行安全基本公共服务均等化现状的分析并提出实现途径.
2.地区公共安全研究视角
从地区公共安全评价视角进行研究主要运用能力与脆弱性综合评价框架,分别从脆弱性和应对能力两个角度出发对公共安全状况进行评价.脆弱性与应对能力是相反方向的一对作用力,一个地区脆弱性程度越高,公共安全风险指数就越高；相反,提高应对能力则会降低风险指数.
刘承水用因子分析和模糊神经网络的方法,对我国城市公共安全进行了评估,建立了包括能力和脆弱性指标的我国城市公共安全水平的评价指标体系,并采用因子分析法对指标的相关性进行了分析,用模糊神经网络方法对影响城市公共安全的主要指标进行了分析.孙华丽基于鱼骨图分析法和能力与脆弱性综合评价框架,采用主成分分析法（PCA）并结合统计软件（SPSS）对我国31个省市的公共安全风险进行测度,找出影响公共安全水平的重要因子,计算出各省市公共安全风险的综合评价值,得到不同省市的风险排序,为改善公共安全风险较高地区的安全状况提供了启示.朱正威阐述了能力与脆弱性综合评价框架的范式与应用.在此视角下将定性与定量研究方法相结合,通过引入系统动力学,提出了公共安全与公共危机管理动态评价的新思路,构建了一个公共安全与公共危机管理的动态评价和识别框架.周云以广州大学城为例,对公共安全评价流程和结果进行了初步的分析论证.根据所得结果对大学城公共安全规划建设提出了建议.赵其国和王冠坤针对国家或区域社会公共安全评价分别提出了社会公共安全模糊测评模型和历史文化街区公共安全评价模型.聂婷和熊炜获得安全评价矩阵并采用模糊测评法对我国城市社区公共安全评价体系进行了研究.
3.安全基本公共服务供给主体视角
李礼认为现阶段的城市公共安全服务,单纯以政府为供给主体的模式已经发生了变化.他运用合作网络治理理论,以制度分析与发展框架作为分析工具,对我国现阶段城市公共安全服务供给进行制度分析,试图构建城市公共安全服务合作网络的理论框架和运作机制,从而推动多元化和高质量的城市公共安全服务变为现实.袁春瑛从经济学的视角对公共安全服务市场化的动因进行了实证分析,得出结论：公共安全服务走市场化改革之路是当前的理性选择.
四、总结
1.公共安全事件分类
学术界部分学者将安全基本公共服务等同于由机关提供的公共安全服务或者仅等同于社会治安服务,并未提及针对自然灾害、环境污染等其他类公共安全事件的服务.但事实上公共安全事件涵盖很多方面,如生产安全、消费安全、食品安全、产品安全、社会治安、消防安全、交通安全、信息安全、医疗卫生安全、环境安全、生态安全等,如表1所示.
（1）人为事故.无不可抗拒的外界客观环境因素,仅由于管理不善不负责任或者人为地破坏造成的事故.包括食品安全事件、医疗安全事件、件、火灾事故、交通事故、工业事故等,如2015年1月29日江西科技师范大学在建体育馆坍塌事件,事故造成1死18伤；2015年4月2日广东普宁某村村民因国土、财务、水利、安居楼等问题,从高铁站后山扒开铁丝网进入高铁站站台,造成高铁半小时短暂停运等.
（2）自然事故.由非人为且无法抗拒的自然因素导致的事故.包括海啸、干旱、洪涝、台风、冰雹、暴雪、沙尘暴等,如2015年12月20日发生在深圳市一工业园的山体滑坡重大事故,致76人失踪,33栋建筑物受到不同程度损毁；2015年10月台风“彩虹”造成广东全省累计受灾人口353.4万人,因灾死亡18人.
（3）以自然事故形式表现的人为事故.此类事故表现形式为自然事故,其实质则是由人为因素导致.包括酸雨以及在2015年冬季横扫大半个中国的雾霾等环境污染事故等.
2.安全基本公共服务内容
安全基本公共服务旨在当前经济社会形势下满足公民最基本的的公共安全需求,具体内容包括六类,见表2.
本文将安全基本公共服务归纳为国家安全服务、生活安全服务、生态安全服务、治安安全服务、信息安全服务和金融安全服务六类.国家安全服务区别于其他五类安全服务,是在国家层面上的军事安全、政治安全、国家文化安全、国家科技安全方面等诸多方面进行服务的供给；生活安全服务即保障公民在日常生活各方面的基本权利不受侵犯,所提供的公共服务；生态安全服务可以理解为保障人类在生产、生活和健康等方面不受生态破坏与环境污染等影响的行为,包括饮用水与食物安全、空气质量与绿色环境等方面；治安安全服务旨在维护安定有序的社会治安环境,在交通安全、校园安全等方面进行服务的供给,如对校园恶性伤人事件的防范及处理等；信息安全服务是根据安全策略,为政府、企业或个人提供的安全功能及相关的保障；金融安全服务旨在保障机构和个人的经济财产安全不受侵犯.
3.安全基本公共服务的属性
根据公共物品的基本属性即非排他性和非竞争性,可以将安全服务分为三类,如表3所示.
第一类安全服务属于纯公共物品,同时具有非竞争性和非排他性的安全服务,其服务范围包括社会治安秩序的维持、自然灾害的防灾减灾救灾、食品安全服务等,是公共部门为保障全体公民、社会公共领域最基本的利益,避免其受到威胁所提供的最为基本的公共安全产品和公共安全服务.
第二类安全服务从其自身属性来划分属于混合物品,其特点是对内部组织表现公共物品的属性而对外部则表现私人物品的属性,服务提供主体是非政府组织或是私人部门.如社区保安、单位保安、公共游泳池保安等属于混合物品的范畴,作为该社区、单位成员或者是进入公共游泳池内部的公民有权享受服务,且对于他们来说该服务同时具有非排他性和非竞争性；但是对社会其他群体而言此服务同时具有竞争性与排他性,即体现私人物品属性.
第三类安全服务具有私人物品属性,如家庭保镖、私人保镖等,此类服务所耗成本完全由私人负担,受益完全由私人享有,属于私人物品.由于基本公共服务是公共产品,安全基本公共服务作为其中的部分内容出现,理应具有的公共产品的特性,由此认为表中所示第一列是安全基本公共服务的内容,而不包括物业保安、家庭保镖、私人保镖等由其他主体提供的公共安全服务.
基于安全基本公共服务的特有属性,并以保障最基本的人权为原则判定,认为安全基本公共服务属纯公共物品,将安全基本公共服务界定为：在一定的社会经济条件下,以保障全体公民最基本的人权为原则,为预防和应对人为事故、自然事故、以自然事故为形式表现的人为事故,由公共部门向社会公众提供的公共安全服务,在消费上具有非竞争性和非排他性.
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