原创《论张江双自联动融合的主要挑战和重要抓手》
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肖元真 严越凡 陈远 应辰 / 文
上海自贸试验区的建立是二十一世纪我国在国际化背景下,深化改革开放的一项关于全局和全民的国家战略,是一场走出国界、拥抱世界的国家决策.经过国务院各部委办大力支持和政策聚焦,上海市政府和自贸区管委会的努力工作和创新实践,使上海自贸试验区在先行先试、创新发展、稳步推进的基础上,在自贸区体制机制、外商投资管理制度、贸易监管制度、金融制度创新、项目运行事中事后监管制度等若干方面取得了政府满意和市场认可的显著成效.为上海自贸试验区的经验和创新的全国推广和引领发展起到了无可替代的积极作用.
张江实行“双自联动融合发展”面临的主要挑战
张江国家级自主创新示范区和中国（上海）自由贸易试验区是我国实施创新驱动战略和转型升级方针的两大先导区,在我国新一轮的深化改革开放和加快在上海建设全球经济一体化背景下的全球创新中心的总体布局中具有重要的地位和关键的作用.而实施张江示范区与自贸试验区的“双自联动、融合发展”不仅具有重要的战略意义,而且具备坚实的实践基础.然而,张江示范区属已根据国家级高新技术开发区规划建设二十多年的高技术高附加值产品和产业集聚的成熟园区；自贸试验区则是在全球经济一体化发展的大背景下,按国际惯例结合我国实际创新发展才两年的试验田.二者之间分管的部门,所属的领域和承担的职责、人才的集聚都有所不同,因此张江示范区和自贸试验区要真正在“双自联动、融合发展”过程中形成合力,仍存在一些现实的和突出的问题：
1. 体制机制联动方面缺少衔接使双自联动存在增效阻碍
新形势下,张江现有的管理模式面临新的问题：一方面,公益性服务存在“责任下沉、权利上移”的体制性问题,管理效率不高,创新政策和服务不能有效供给；另一方面,张江在市场化投融资缺乏自主的选择渠道,品牌化拓展受到较大的行政化约束,致使张江发展只能局限在狭小范围内.张江亟需探索适应时展的创新管理模式,实现企业和园区的良性循环.张江示范区和自贸试验区“双自联动、融合发展”过程中,如何改革和创新现有的体制和机制,无疑是发展的重中之重.示范区和自贸区要结合上海创建国际创新城市的大好时机,加快构建打破区域规划和部门界定的联动和融合体制和机制.一方面两个先导区的重叠区域可以实行园区管理机构的融合,即一套班子、两块牌子,便于建设规划和项目布局的统筹、公共服务资源的整合、创新要素交易便利化措施的共享和技术创新及新兴产业的信息共享.另一方面两个先导区的行政管理创新可实现对接,下放到张江示范区的市级行政审批权和在自贸试验区实施的负面清单可以合并采用,这样既增强了自贸试验区的行政评审权限,也促进了张江示范区的行政审批改革.
2. 规划设计方面缺少互动使得双自联动存在实施难度
张江示范区和自贸试验区“双自联动、融合发展”采用一级地方政府的完整框架下的运行和管理,将对这两个改革开放先导区的“双自联动、融合发展”带来很大的促进作用.然而这种区域上和体制上的合并,并不能弥补张江示范区、自贸试验区以及张江原有长远规划和战略目标方面的顶层设计缺乏互动与衔接.更加不容忽视的是,随着以科技为基石、以服务为方式、以文化为承载的产业融合创新加速推进,互联网时代的创新图景已然迥异,精准、互动、社群创新悄然兴起,无形要素地位上升,用户体验和口碑越发重要,“大（数据）、云（计算）、平（台）、移（动互联）”软性基础设施不可或缺,全球高科技园区的功能更趋复合化,业态更趋混合化,企业更趋轻资产化,空间结构更趋灵活化,生产、生活界限更趋模糊,高科技园区日益向更便捷、更绿色、更低碳、更智慧的科技城转变.经过二十多年的发展,张江高科技园区已在技术创新、产业发展等方面都取得显著的成绩,人才、企业、平台等创新要素集聚,形成了集成电路和生物医药两大初具国际竞争力的产业集群,多模式、多类型的大孵化体系基本成型,但创新创业环境并不完善,“创新强创业弱”、“技术强转化弱”、“产业强配套弱”的格局并未得到真正改变,交通、居住、文化、教育、医疗、娱乐等高品质城市配套服务功能相对不足,产城融合程度较差,创新交流、转移和辐射功能薄弱,正掣肘着创新要素的引入和扎根,张江园区的整体格局依然缺乏与自贸试验区联动发展的形态与功能支撑,这无疑将对两者之间的联动发展带来较大的对接难度.
3. 战略目标定位方面缺少融通使双自联动存在不同定位
张江示范区和自贸试验区“双自联动、融合发展”的战略目标是融合互通的,但原有的张江示范区和自贸试验区的战略目标定位无疑是两者不同的.张江示范区设立的主要目标是形成国家创新战略的主力军,实现我国创新驱动发展的领军者,核心是运用国家创新政策引导突破,实现区域优先创新发展和示范引领,着力点是科技创新和自主创新,通过各类创新要素的集聚,形成创新发展的示范区.建设自贸试验区则是我国政府深化改革开放,在全球经济一体化发展的大背景下,从国内发展的大势出发,统筹国内和国际两个大局做出的重大决策.自贸试验区的建设不仅体现了我国进一步推进改革开放的坚定的国家意志和巨大的政治勇气,也彰显了我国政府对改革开放与转型升级的深刻洞察和准确把握.打破了对过去政策优惠式改革的路径依赖,开启了制度创新式改革的新模式.不难看出,当前无论是张江示范区发展目标、规模、质量与内涵,自贸试验区发展的目标、规模、质量与内涵在战略设计和目标确定上都有诸多不同,有待在今后“双自联动、融合发展”中做好改进、互动和衔接.
4. 区域主导产业发展方面缺少对接使双自联动难以形成抓手
张江示范区和自贸试验区“双自联动、融合发展”和上海建设全球科技创新中心的差距和难点,主要不在于战略目标、技术人员、资金集骤和创新能力,而在于顶层设计、市场培育、技术转化和产业规模.而这方面洽洽是张江示范区与自贸试验区联动、融合发展中的难点与关键.前者着重于有自主创新能力的高技术高附加值的微电子、生物医药、新能源、新材料、海洋工程、航天航空和先进制造业的面向二十一世纪的主导产业的发展,而后者着重于出口加工、金融创新、服务贸易和仓储物流等产业集聚.由此不难看出张江示范区和自贸试验区的差异性和互补性是十分明显的.与此同时“双自联动、融合发展”还需要在认真贯彻执行现有方针、政策的同时,建立和强化“联动和融合”的传导和对接机制,以加快实现两大先行区的规划、政策和产业的匹配与互动,从而为两大先行区内的产业、人才、资本、贸易等的共同发展和合理流动创造坚实的基础.
5. 张江现有经营模式距离双自联动的高标准高要求差距颇大
从科技创新中心的发展进程看,作为具有全球影响力的科技创新中心,其共同的特质基本是明确的,它是在特定区域空间范围优化环境内形成的,所具备的基本功能首先应该是拥有强大的凝聚创新要素资源能力,形成内外资源互动连接机制,拥有能够吸纳各类创新主体参与并提供创新表达、展示功能的平台,以及具有充分整合创新资源、市场完好发育的创新生态系统.作为上海科创中心的核心载体,张江与上述要求相比,仍然存在明显的差距.一方面,资产规模总体偏小,缺乏中关村投资集团的数百亿的规模体能,企业能级不强,资本运营能力和增值功能仍需强化,随着康桥、临港开发步伐的加快,张江核心园区要同时推进南北两个战场,资金压力十分巨大；另一方面,随着土地新政下土地成本趋高、工业用地年限变短,产业房地产竞争模式发生重大改变,原来的稀缺、高回报的产业特征,现在已经呈现过剩、低利润、完全竞争的特点,产业房地产的产业链集群化特征愈加明显,由粗放向专业化、集约化转变,市场细化—纵向一体化的趋势显著,产业地产项目的全生命周期管理加强,产品类型、盈利模式日益创新,张江核心园区长期来以产业地产简单开发为主业务布局,尚未形成比较成熟的运营和盈利模式,区域功能开发与经营平衡的难度越来越大.
张江“双自联动融合发展”的重要抓手
1. 推出深化改革方案利好双自联动发展
为了加快政府职能的转变、管理模式的升级和品牌企业的集聚,上海市政府2015 年4 月正式批准和推出了《中国（上海）自由贸易试验区深化改革方案》,该方案是上海自贸试验区新一轮建设和发展的行动指南,全部深化改革方案共分为二十五条,其中有约半数的十二条都是与政府职能转变相关连的.不难看出,扩区后上海自贸试验区新一轮的建设与发展,重点就是要通过加快实行职能转变,加强双自联动融合发展,从而建立和营造一个规范、公平、透明、高效的,在全球一体化发展的大背景和大环境下行之有效并具有国际竞争力和符合时代要求营商环境和创新氛围.截至上海自贸试验区成立三周年的2016 年9 月29 日,上海自贸试验区仅跨境人民币结算总额已超过万亿元,占全市约48%, 开设的自由贸易账户达3万多个.
2. 按照国际惯例制定游戏规则加快双自联动发展
上海自贸试验区成立两年来,按照国际惯例,紧紧抓住和把握以负面清单管理为核心的外商投资管理制度的基本建立和规范运行.同时,积极推进和实施企业准入“单一窗口”制度的建设与完善.适时推出市场准入便利化的《双十条》创新举措,通过建立集中登记制度率先开展企业简易注销登记改革试点.为加快上海自贸试验区的建设,上海自贸试验区建立健全以贸易便利化为重点的贸易监管制度的科学设立和有效运行,贸易便利化水平在实践和运行中不断提高.海关检验检疫“一片区注册、四片区经营”和 “空检海放”等32 项便利化举措在实践中不断的完善和改进,即将推出的国际贸易“单一窗口”2.0 版本的建设方案更将为国际接轨、面向市场和服务企业迈出坚实的步伐.
3. 通过管理体制和运作机制改革加速双自联动发展
上海自贸试验区扩区一年多来,根据国务院部署的国家战略引领和上海市政府的国际一流创新中心建设要求,在更高起点、更广领域、更大空间和更新前沿推进各项制度创新和机制转换,以不同于天津自贸区、广东自贸区、福建自贸区的创新方法,在一级地方政府的完整框架下运行和管理.上海自贸试验区扩区后的管理模式创新使原有的运营模式得以优化改变和转型升级,浦东从上海自贸试验区的“后勤部队”突前成为了“作战部队”,位置的变化更带来了责任的变化和促进了意识的变化以及模式的变化.上海市政府这次出台的将“上海自贸试验区与浦东新区的运行结合起来”,对于这个战略决策,不能简单的理解为是上海自贸试验区落户在浦东,所以这样的安排是为了便于推进和管理.它的最主要原因,是因为上海自贸试验区运营实践证明：上海自贸试验区建设的全面推进,最需要做的也是最难改进的,就是如何通过上海自贸试验区的运作来推动政府职能的改革和创新,以开放促改革、以改革求发展.这就是所谓的开放倒逼改革,上海自贸试验区的运行和一级政府管理体制密不可分,这次按照市场需求创新设立的管理模式将在上海自贸试验区新一轮的发展中发挥积极的作用.同时,这种管理模式也为张江集团的双自联动和融合发展带来了更多的便利和更多的商机.张江对接自贸试验区,本质上要求率先探索和完善有利于各种创新要素优化配置的创新政策,寻求更大范围更深层次的体制机制突破,建设与国际接轨的创新环境,形成杰出的体制改革突破能力,成为科技创新政策的“压力测试”和“试验田”,要将科技创新和制度创新有机地结合起来,加快释放制度创新红利,将自贸试验区的各类投资贸易便利化措施加快复制推广,推进科技服务业率先开放发展,探索知识产权证券化发展模式,尤其针对简化审批等体制机制改革上下足功夫,形成良好的政策示范效应, 注重营造与国际惯例接轨的营商环境,为企业顺利开展跨境研发活动、提升研发外包服务国际竞争力创造条件,从而有效提高科技型企业创新创业效率,加速各类创新资源汇集园区,成为最具革新活力和创新效率的研发功能集聚区.
4. 努力将“科技园”向“科技城”转变带动双自联动发展
进入21 世纪,美国、欧洲和日本等发达国家在高新技术园区的发展中,都更注重园区科技发展与区域社会发展的结合.科技园区主要是高新技术企业和高新技术人才工作的地方,科技城则是各国高新技术企业和高新技术人才既能工作,又适宜生活的地方.它的建设目标是各国高新技术企业和高新技术人才乐宜聚集和方便工作、服务齐全和功能齐备的现代城区.“十三五期间”张江核心园的科技城建设将是关键期,除为高新技术企业创造更好的创业环境,为国内外科研院所和各类高新技术实验机构提供更好的创业条件外,与建设全球化背景下的现代化科技城建设相匹配的文化教育、商业设置、生活居住、体育健身、休闲娱乐、信息共享和社会事业配套等将全面建设和推进.发达国家的实践证明：创新能力要在城市空间充分体现,而城市空间反过来将对提升创新能力有更好的推动.这就是建设科技城的主要原因和意义所在.上海要实现建成全球科技创新中心的目标,张江核心园的建设更是重中之重,它的创新发展和转型升级既承接着上海自贸试验区改革试验的任务,又是国家自主创新示范区建设主体,其地位特殊、并备受瞩目.张江核心园区经过23 年的建设与发展,已初步建成在国内领先和国际上有一定影响的科技园区,但“双自联动、融合发展”要求张江核心园区进一步加强规划引领,预留创新创业环境的空间,统筹和调整好产城融合的规划用地,促进工业用地向研发用地和产商混合用地转型,建设以创新人才和创新产业、便利化生活配套共同融合发展的科学城,带动张江创新和跨越发展.
（作者单位：肖元真,上海经济研究院；严越凡,上海立信金融学院；陈远,上海米兔管理咨询公司；应辰,英国巴斯大学）
发展论文参考资料：
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