原创《关于京杭大运河徐州段综合治理的建议》
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徐州市地处苏鲁豫皖四省交界,处在我国东部沿海与中部地带、长三江经济带及京津冀经济区的结合部,水运条件优越,区位优势突出.徐州内河港口主要依托京杭大运河,是中心城市综合交通运输体系的重要枢纽,在社会经济中起着重要的作用.当前,如何加快内河港口的建设与发展,规范港口码头的经营行为,提升港口码头专业化、集约化、规模化水平,充分发挥其服务经济社会发展的能力,成为摆在我们面前的重要课题和任务.为此,京杭运河江苏省徐州航道站组织人员对苏北运河徐州段沿线所有码头的岸线位置、经营规模和具体情况进行了全面的调查摸底,对存在的问题和矛盾进行了深入的分析研究,现形成如下调研报告.
一、徐州地区水运条件及发展概况
京杭运河苏北段,北起徐州蔺家坝,南至扬州六圩口,全长404 公里,水位落差31 米,现有26 座大型船闸坐落在10 个航运梯级上.苏北运河经过“三改二”多次航道整治和船闸扩容,是目前京杭运河可通航河段中航道等级最高（二级航道）,渠化条件最好、船闸设施最为完善、发挥社会效益最好、目前世界上运输最繁忙的内河航道.据京杭运河江苏省交通运输厅苏北航务管理处数据,2017 年苏北运河十个梯级船闸累计开放闸次34.86 万次,累计船舶通过量20.87 亿吨,货物运量3.13 亿吨,其中,煤炭运量8103 万吨,矿建材运量13535 万吨,运输集装箱14.65 万标箱.苏北运河这条黄金水道为地区经济发展起到积极的推动作用.
徐州市凭借着京杭大运河这条“黄金水道”,利用内河港口输出煤炭、矿建材料、水泥、非金属矿石和化工产品等货物,对地区经济发展、矿产资源开发、区域间物资交流,特别是能源运输方面起着重要作用,为江苏乃至周边地区的发展做出了巨大的贡献.
二、目前小码头现状存在的问题
与当今中国经济发展的水平相比,徐州地区内河港口设施的建设和发展已略显滞后,尤其是内河小码头,未能与升级后的苏北运河二级航道、船闸和大型标准化船舶配套发展,未能充分发挥内河水运的优势和潜力,成为徐州地区水运发展的“瓶颈”,存在很多亟待解决的问题.
1、港口结构性矛盾突出,小码头基础设施落后,港口现代化程度低,不被重视.
作为大型港口集团,徐州港务集团下属的万寨港、邳州港、孟家沟港及顺堤河水上作业区等大型港口规划发展、建设水准、机械化利用率及装载水平发展较高,拥有政府扶持力度,相比之下,由于长期以来对小码头的重视不够及投入不足,导致运河沿线大量的的零散私营码头,功能相对单一、机械化水平和装卸效率低下、服务水平较差,缺乏与沿江沿海大型港口沟通联合的能力,港口现代化水平急需提高.
2.小码头布局缺乏系统性．港口岸线利用集约化程度不高.
八十年代初期,受计划经济影响,在“谁投资谁建设谁受益”的利益驱动下,一些当地政府、企业纷纷投资建设港口,忽视了港口的整体发展规划布局,同时在港口申请建设时,各级政府的相关部门均有审批建港的权力,尤其是为了财政收入而盲目投资,无序建港,致使长期以来内河港口码头布局处于多、小、散、乱的自然发展状况.内河港口功能重复、粗放经营和岸线资源多占少用等现象较为突出,集约化发挥程度不高,产能过剩时期造成恶性竞争,造成航道港口岸线的浪费,迫切需要统一规划布局和规范管理.
3.资源、环境问题与城市化进程的矛盾日益显现.
城市化的发展一方面促进了货物吞吐量的提高,另一方面由于城市规模的扩大不断拉近与港口的距离,港口不断被城市包围,港口用地规模受到压缩或者被用地拆迁,煤矿禁采及资源保护压缩小码头的货源,环境保护的重视限制着码头经营,城市交通运输拥堵则制约着港口的进一步发展,现有内河小码头运营的散、乱、脏等问题,影响城市环境和城市景观,码头装卸作业产生的粉尘、噪声污染也干扰了城市居民的正常生活,造成矛盾问题日益突出.
4.小码头整体规划设计落后,基础设施差.
小码头建设发展滞后于经济建设及航运事业的发展,主要表现在码头场地规模小,停泊吨位偏低,装卸设施落后,吞吐能力严重不足,甚至有些码头泊位在500 吨以下,或者利用航道的自然岸坡进行装卸,缺乏大型的装卸机械、专业的仓库或者堆场,总体上处于粗放型经营阶段,已不能适应船舶大型化、装卸专业化的发展需要.同时．港口布置与航道规划建设不够协调,顺岸式码头过多,停泊港池和水域较少,部分未按标准建设的码头在经营中占据通航水域,影响船舶航行秩序.
5.港口建设投资大,周期长,扩建审批标准越来越严格,手续繁琐.
码头是水路交通的连接点,需要由良好的集疏运条件,对航道水深水域和路上交通道路要求很高,同时对港池、锚地、泊位、堆场、装卸设备、技术人才及进出港道路等投资要求很大,投资回收期长,靠码头自我资金积累发展困难.同时,《港口法》要求当前港口管理工作中,有关建设审批程序复杂、审批时限长,个别作业审批量巨大.比如当前内河航道等级普遍提升,但内河千吨级码头建设项目的审批、核准手续在市、县发展改革部门办理,而码头使用的港口岸线需要转报交通运输部审批,这种模式不适应李克强总理提出的“放管服”改革的要求.在我们走访调研与码头业主接触的过程中了解到,内河小码头即使有意愿、有实力去增加投资建设,在面临政府各个部门层层申请、审批、建设、监管等环节,也缺乏足够的信心和耐心,也不得不选择眼前利益,使小码头升级建设陷于停滞.
三、针对小码头管理和发展的几点建议
内河港口在支撑江苏基础设施建设、服务地方经济和城市发展中做出了重要的贡献,也是江苏省对接国家“一带一路”倡议,由“水运大省”向“水运强省”转型发展中不可忽视的因素.内河航道,被航运界形象地称为“毛细血管”,而内河小码头,则恰恰是这毛细血管的“末梢运输中转站”.针对小码头的管理和发展,我们要引起重视,坚持科学发展观,实事求是,分类指导、逐步规范,服务管理.
1.科学制定水运发展规划,做好港口层次布局,合理配置资源.
港口建设发展要符合徐州市最新提出的《徐州港总体规划(2016-2035 年)》要求,坚持开发利用与岸线保护相结合、生态治理与绿色发展相结合的原则,完善水运规划体系,明确包括港口、航道、岸线等资源的利用,区分好主要港口、重要港口及一般港口,加强规划落实力度,保证规划实施进程和效果,从而充分发挥徐州铁公水多式联运的优势,进一步强化国家煤炭运输体系的重要转运港地位.
2、完善落实相关法律法规,规范港口码头经营行为.
在港口码头的规划、设计、建设到经营等环节,要严格依法执法,落实《港口法》、《航道法》、《安全法》、《环保法》等法律规章制度,实现高规格的质量、环境、安全管理,通过法律手段规范港口企业及水路运输企业的行为,促进水运行业持续、健康、有序发展.
3.拓展港口功能,发展临港产业,促进航运信息化升级.
在加快发展内河航运,建设现代化港口的过程中,针对国有大型港口,要着力推进港口资源整合,强强联合,促进河海远洋联运,拓展集装箱出海运输等模式,形成航运能力.同时以重要大港为依托,精心打造现代港口物流产业园、临港产业园及综合保税区等,加快现代港口信息化,扩大港口辐射范围和增强信息服务功能,促进内河港口向技术密集型和信息密集型升级和转变.
4.淘汰非法和落后产能,促进小码头升级改造.
政府部门应适当引导中小码头逐步向规范经营发展,通过提高港口的准入门槛标准,避免重复建设、资源浪费、环境污染、生态破坏.针对无证生产经营、安全隐患较多、码头规模小、设备简易落后的临时装卸点,以及港口生产过程中,出现空气污染、土地污染、水污染等不符合环保要求的小码头,要责令限期整改,不能满足港口经营许可条件的,可结合航道整治、城市改造、开发区建设等契机,通过政府主导进行整合或取缔,优胜劣汰,完善港口经营退出机制,对退出港口土地进行树木绿化或者公园建设,美化航道两岸,造福于民.针对依法正常经营,却又局限于码头规模、装卸能力、岸线资源、水路运输条件的小码头,政府管理部门根据小港口的特殊情况,制定比较完善的中小港口的相关法规条例和切实可行的实施细则,将中小港口码头的建设和发展纳入本区域中长期发展规划,明确依法审批权限、监管职责和服务工作,引导民间资本对合理小码头的升级改造,限制恶性竞争、无序竞争,及时解决港口企业突出反映的问题,利用改革的契机,使中小码头焕发生机,成为水运事业健康发展的推动力量.
5.夯实内河港口的基础设施建设,完善政府服务职能.
从内河港口的发展趋势来看,船舶大型化、码头专业化、装卸设施技术化、集装箱运输普及化等是今后发展重点,而配套的现代化装卸运输系统及码头基础设施投资大,建设周期长,资金回笼慢,这就要求政府积极树立服务意识,做好码头集疏运条件的改善工作,包括专用疏港道路、主航道养护建设、船舶水上服务区、停泊锚地、公共码头货场等投资建设.通过完善服务于港口的现代化交通运输体系和政府服务理念,为内河港口建设发展解决后顾之忧.
内河码头综合整治是一项长期性工作,近几年来,徐州地区港口建设和发展也有了突飞猛进的提升,尤其是2010 年以来,徐州市全市集中开展了清理整顿非法码头经济的行为,取得了良好的整顿治理效果.同时顺堤河作业区建设、邳州新港疏港铁路专用线建设、双楼作业区通用码头工程建设、金山桥徐州综合保税区的建设、徐州疏港公路等交通路网的完善等等,都是交通行政管理部门积极应对水运发展新形势的举措.希望通过各界不断的努力,实现徐州内河港口按照“资源节约型、环境友好型”的发展要求转型升级,走上安全、绿色的可持续发展之路.
（作者单位：京杭运河江苏省徐州航道站）
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