原创《用法治力量守卫蓝天白云》
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历经4个月的紧张准备,11月20日,市十五届人大常委会第七次会议对《上海市大气污染防治条例修正案（草案）》〔以下简称条例修正案（草案）〕进行了一审,正式开启了条例制定以来的第二次修改的审议程序.此次修改,将进一步按照上位法规定,加强对大气污染源的日常管理,为打赢蓝天保卫战提供法治保障.
及时调整提供保障
加强大气环境治理,加快改善空气质量,是打好污染防治攻坚战重中之重的任务,也是市民群众的共同期盼.为推动和保障本市大气污染防治工作,2014 年,市人大常委会制定了《上海市大气污染防治条例》.2015 年,全国人大常委会修订了《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称大气污染防治法）.2017年,市人大常委会根据全国人大生态文明法律清理工作的要求,对条例与大气污染防治法法律责任设定等明显冲突的条文作了修正.条例构建了本市大气污染防治的基本制度体系,为本市大气污染防治工作提供了重要的法治保障.
党的十九大作出了打赢蓝天保卫战的重大决策部署,国务院《打赢蓝天保卫战三年行动计划》中对大气治理的源头防治、协同治污和精细化管理提出了更高的要求；国家和市委对本市设定的大气治理阶段性目标提出,到2022 年,全市PM2.5年均浓度降到35 微克/ 立方米以下,实现空气质量达标任务；随着大气污染防治法、环境影响评价法、建设项目环境保护管理条例等上位法的修改,大气管理的相关制度发生了变化.这些新任务,都要求地方立法及时调整,对相关工作给予支持和保障.
今年7 月11 日,全国人大常委会在大气污染防治法执法检查报告中提出,各省级人大及其常委会要在2018 年底前制定或修改大气污染防治相关条例,结合本地实际进一步明确细化落实大气污染防治法的规定,进一步增强地方大气立法的适应性,确保党关于打赢蓝天保卫战的决策部署落到实处.为进一步深化大气污染防治,确保法制统一,对条例进行修改已十分必要和紧迫.
全面梳理细化强化
今年7 月,市人大常委会调整了2018 年度立法计划项目安排,将修改条例新增为正式项目.根据全国人大对地方的立法时限要求和市人大审议安排,本市启动条例修改草案起草工作.
市政府相关部门会同市人大城建环保委对条例进行了全面梳理,对照大气污染防治法的规定,结合本市大气污染防治工作实际,提出了修正案（草案）.在对法规梳理的过程中,市人大城建环保委召开立法座谈会,听取了10 余家市政府部门的意见；在收到法规修改的议案后,又再次听取了部分市人大代表、法律专家和有关政府部门的意见建议.11 月8日,城建环保委召开第五次会议,对修正案（草案）及其说明进行了审议.
修正案（草案）按照上位法规定,调整完善了排污许可等相关表述,统一了法律责任等条文内容,增加了秋冬季高排放行业合理安排生产等规定,并进一步细化强化了非道路移动机械的管理措施等.修正案（草案）共25条,涉及修改条例条文共计29条.
完善排污许可证和总量控制要求.落实大气污染防治法规定,将排污许可证的发放范围覆盖所有固定污染源,并将核发主体由有关地方政府改为环保部门.在总量指标核定、排污许可证核发等方面,对实施总量控制前已有的排污单位实行统一管理,删除原来对已有排污单位在核发方面的专门规定.
增加高排放企业合理安排生产计划的要求.落实国家《打赢蓝天保卫战三年行动计划》重点区域实施秋冬季重点行业错峰生产要求,结合优化营商环境工作的需要,增加在易出现重污染天气的秋冬季,钢铁、建材、焦化、铸造、电解铝、化工等相关高排放行业企业应当“合理安排生产计划”的要求,即企业可以通过合理安排年度生产计划,在其他季节适当增加产量,在重污染易发高发季节适当减少生产负荷,或通过安排年度检修、维修、设备保养、设施改造等措施,实现秋冬季减排的要求,避免了搞停产、限产的“一刀切”.同时明确市经济信息化部门会同市环保部门对此予以指导.
强化非道路移动机械环境监管.非道路移动机械是指区别于机动车而用于非道路上的相关工程、农业机械设备,如推土机、打桩机、联合收割机、叉车等.据不完全统计,目前在本市使用的非道路移动机械约10 万台,与机动车数量相比不到3%,但氮氧化物排放量占到全市的约10%.为进一步强化管理,修正案（草案）提出强化源头管理,严把生产和流通关口,要求非道路移动机械做到达标排放,增加“不得制造、销售或者进口污染物排放超过国家规定排放标准的非道路移动机械”的规定；实施高排放区域限制管理；建立识别标志制度,在信息申报的基础上,增加规定了非道路移动机械所有者领取识别标志并粘贴显示的细化要求.
优化机动车环境管理.按照上位法,取消机动车排放污染检测委托和环保检验合格标志核发制度,机动车所有人可以自主选择检验机构,删除对注册超过十年的机动车增加排气污染检测频次的规定；同时,增强监管力度,规定环保部门应当会同市场管理等部门加强对制造、销售机动车污染物排放状况的监督检查.
此外,修正案（草案）还加大了对大气环境违法行为的处罚力度,对部分与大气污染防治法不一致的处罚措施,包括行政处罚种类、处罚金额以及相关责任人的责任承担等进行了修改和完善,并结合《上海市环境保护条例》的有关处罚规定,对现行条例个别罚则的具体处罚种类、幅度等作了调整,确保地方性法规之间的衔接一致.
研究完善加快推进
城建环保委在审议意见报告中指出,修正案（草案）确保了与上位法的统一,并增强了法规的针对性和可操作性,同时,结合立法调研和征求意见情况,提出修改完善的建议.常委会组成人员在分组审议中,也对修正案（草案）的完善提出了意见建议.
关于非道路移动机械的管理.城建环保委建议：按照条例中高污染机动车区域限行方案的制定程序,对非道路移动机械的禁止使用区域的划定程序进行修改,明确由相关职能部门提出方案,报市人民政府批准后公布实施；关于标志管理制度,建议改变修正案（草案）第九条第三款“非道路移动机械的所有者应当向区环保部门申报非道路移动机械的种类、数量、使用场所等情况,领取识别标志,并将识别标志粘贴于显著位置”的做法,使用更为先进的信息化管理手段,如电子标志等方式进行管理.田春华委员进一步提出,非道路移动机械需申领识别标志,并且要与电子标志并用：识别标志粘贴在移动机械上,便于公开管理、加强监督,同时还要使用电子化手段,加强信息化管理.
关于高排放企业“合理安排生产计划”制度.张辰委员提出,企业的生产计划是根据市场的需求进行调整的,目前修正案（草案）第二十八条“合理安排生产计划”的表述有用行政指令规定生产计划之嫌,因此建议予以修改.林晶委员建议,在对企业采用相关管理措施时,要充分考虑企业因此产生的经济损失,特别要研究考虑对合规企业作出停产要求给予补偿的问题.此外,李富荣委员建议,为有效防治秋冬季节的大气污染,应进一步加强与周边省份的联防联控,并作为长三角一体化发展中的重要内容,逐年推进.
关于港口岸电设施的使用.城建环保委指出,船舶靠港后使用岸基供电是防治船舶大气污染的重要措施之一,条例第四十六条第三款也规定了市交通行政管理部门应当会同有关部门推进建设码头岸基供电设施和低硫油供应设施.目前本市部分码头推进建设了岸电设施,但总体进度不快,且岸电设施建成后总体使用率较低.因此建议进一步对港口岸电设施的规划、建设以及政策资金扶持等作出明确规定,同时对船舶使用岸电等提出相关要求.高德毅委员提出,推进港口岸电设施的建设和使用,既能降低成本,又能对本市的大气环境带来好处,应加快推进.同时,严伟委员提出,中国已签署联合国关于船舶排放区方面的国际公约,地方法规在岸电和低硫油使用管理等方面应注意体现公约的要求.
法治力量论文参考资料：
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