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关于管理硕士论文开题报告范文 和安倍农政改革之农地中间管理机构的实绩与其对中国类专升本论文范文

版权:原创标记原创 主题:管理范文 类别:论文参考文献 2024-01-12

《安倍农政改革之农地中间管理机构的实绩与其对中国》

该文是关于管理专升本论文范文和安倍和农政和农地相关专科毕业论文范文。

安倍农政改革之农地中间管理

机构的实绩及其对中国的启示

张佳书龙海娇

(北京航空航天大学北京100191)

摘 要:作为安倍晋三首相提出的农业增长战略之一,农地中间管理机构政策自实施以来备受日本各界关注.本研究通过厘清农地中间管理机构政策的内涵、制定的过程以及迄今为止的实施效果,深入剖析制约该政策绩效的影响因素,得出以下结论:第一,日本农林水产省在没有通过协商谈判与财界、政界达成一致的情况下就匆匆立法,导致农地中间管理机构政策本身存在着很多缺陷.第二,农地中间管理机构未能消除农户的不安与抵触情绪,因此无法有效调动农民进行农地流转的积极性.中国在开展农地集约化工作时需要注意以上的两点问题.

关键词:农地中间管理机构;农业政策;安倍改革;土地流转;日本农业

DOI:1013856/jcn111097/s201610017

1农地中间管理机构政策介绍

11出台背景

第二次世界大战结束以来,日本以农地的集约化利用为目的制定了一系列相关的农业政策.20世纪70年代推行的农地保有合理化事业(2013年废止)首次提出“中间机构”的概念,并以此为媒介实施农地的买卖和租赁.随后,1980年众议院通过《农地利用增进法》,设立了农地定期租赁权,并在此基础上开展促进农地利用及农业振兴事业.1994年,农林水产省颁布指定农业者制度,旨在通过对指定的农业者进行资金、基础配备设施的支持来扩大农地的经营规模.到了2009年,国家又以市町村为新的中介媒体推动了农地集约利用圆滑化事业,以进一步促进农地的买卖和租赁.然而,导致其实施结果与初始目标产生了很大偏差\[1\].截至2012年,每户农家经营的农地面积仅从1960年的105hm2增长到207hm2\[2\],增长速度缓慢.2012年,日本种植水稻和小麦总计368万hm2,其中经营20hm2以上的农业从业主体占32%,比10年前扩大了近2倍\[3\].土地流转速度加快的主要原因之一是高龄农业从业者的退休.2012年,日本农业从业者的平均年龄为66岁,以农业为主业的中坚劳动者中70岁以上的老人占总体人数的比例高达46%\[4\].农林水产省认为,未来10年内农业从业者快速的代际更替将是一个良好的契机,如能准确把握,一鼓作气提高农地利用集约化程度,消除土地零散耕种状态,日本中坚务农者的农地利用面积所占的比例将很有可能从三成扩大为八成.而要想达到这个目标,简单计算来说每年必须有17万hm2的农地进行流转,这个规模相当于2012年成交的农地买卖和租赁面积的2倍\[5\].

2013年6月14日,内阁会议通过《日本复兴战略》,其中针对日本农业在今后10年要达到的目标做出了3点指示.第一,农业从业者实际利用的农地面积占总农地面积的比例将从现状的30%扩大至80%.第二,新加入的农业从业者将要增加2倍,其中,40岁以下的农业从业者数量将从现在的20万人扩大到40万人.第三,法人经营体要从现在的125万人增加到5万人.为了达成上述目标,2013年12月13日,众议院出台了《关于推进农地中间管理事业的法律》(以下简称《机构法》),随后,农林水产省发表《冲击中的农林水产业》,提出了4项改革,其中,设立农地中间管理机构位列各项任务之首.自此,作为安倍农政改革的重头戏之一,农地中间管理机构政策正式出台.

12主要内容

农地中间管理机构政策的核心内容可以概括为,以都道府县为单位,各地设置一个农地中间管理机构,也称为“农地集约银行”,以此为主体强力推进农地的集约化利用.该政策的实质在于,以农地中间管理机构作为买卖租赁的中介,对分散错杂的农地进行整理和集约化利用,然后以整块地块的形式向农业从业者贷出,从而同时达到整合集约农地面积和扩大农业经营规模的双重目标.

如图1所示.农地中间管理机构首先要对市町村的实际情况进行调查,掌握该地区农民持有的农地面积和利用率,同时,积极寻找条件合适并具有租地意愿的农业从业者.接着,通过公开募集的方式,将愿意借出或卖出土地一方的情况与希望租入或买入土地一方的情况进行公布,匹配条件相适合的双方,并令其各自向机构提出租赁申请.然后,由市町村的政府将贷出一方的土地按照农地集约利用规划的要求流转至农地中间管理机构,此时,机构取得“中间管理权”.最后,在得到都道府县知事许可的条件下,再由农地中间管理机构按照农地利用分配计划将之前流转过来的土地借给或卖给希望租入或买入土地一方.在整个土地利用权变更的过程中,农地中间管理机构与市町村政府相互配合,共同承担着对农地进行管理、整合等任务.

图1农地中间管理机构的核心内容

资料来源:日本农林水产省《担い手への農地集積/耕作

放棄地の発生防止·解消の抜本的な強化》,

http://wwwmaffgojp/j/council/seisaku/

28/pdf/140128_sankou1ver2_p2630.

2农地中间管理机构政策评价

21绩效评估

纵观日本农政的发展历史,农地保有合理化事业与农地集约利用圆滑化事业是促进农地流转方面较为典型的两大政策.1970—2013年持续实施的农地保有合理化事业是以都道府县出资和运营的农地保有化法人(即都道府县公社)为主体,对闲置农地进行短暂持有然后卖出的中介机构.然而,由于财政基础较为薄弱,只能取得有限的农地进行出售和出租,使得该政策的实际绩效停留在每年仅8 000hm2左右的流转面积上\[6\].2009年颁布的以市町村为单位的农地集约利用圆滑化事业自实施以来,其绩效虽然能够达到每年约3万hm2的流转面积\[7\],但实质上也仅仅充当了买主与卖主之间的“代理人”而已,并没有起到帮助想要租地或买入土地的农业从业者寻觅合适的农地的功能.鉴于上述两大政策失败的教训,农林水产省在成立农地中间管理机构之后,首先解决的重要问题即为强化其财政基础.如图2所示,2013年年底农地中间管理机构政策推行伊始,日本国会便拨款305亿日元(100日元约合560元人民币,2016)国费作为初期预算.2014年9月,又在305亿日元的基础上追加400亿日元进行补充.其中包括机构集约协力金253亿日元,农地中间管理机构业务费314亿日元,以及农地集约化基础业务支援金138亿日元.不仅如此,农地中间管理机构政策还吸取农地集约利用圆滑化事业的教训,将目标对象不仅仅局限于现存弃农农户的土地和一般的耕作放弃地,说服他们出让土地的使用权,还积极探访有意愿进行农地集约化经营的农业从业者,在统一规划和整备的基础上进行出租或转卖\[8\].

图2农地中间管理机构的相关预算

资料来源:日本农林水产省《農地中間管理機構について》,wwwkanteigojp/jp/singi/keizaisaisei/kaigou//siryou1pdf.

然而,尽管日本政府在农地中间管理机构政策的推行过程中不断加大财政支持的力度,但是数百亿国费的资金投入却并未达到预期的效果.如图3所示,2001—2014年总农地面积中农业从业者的利用面积从134万hm2增加至221万hm2,农业从业者的农地利用集约率也从278%提高至487%.但是从图中可以看出,集约率在2001—2011年的上升幅度较大,之后却趋于平缓.尤其是自2013年年底起农地中间管理机构政策实施的一年来,农地利用集约率几乎没有变化.2015年5月19日,日本农林水产省发表公告,对农地中间管理机构(即农地集约银行)运作的首年度(2014年度)绩效进行统计总结.农地中间管理机构全年在全国通过借入和贷出实现的农地流转面积为31万hm2,仅达到政府原定目标14万hm2的22%\[9\].农林水产省认为,农地中间管理机构实施效果未达目标的主要原因是出租农地的农户方并没有将农地很好地集约化整合,该省将针对此情况进行研究分析,在总结经验教训的基础上,重新制定预算再分配方案以及支撑农地中间管理机构运作的细则方针\[10\].

22制约因素

如上所述,不管是政府强化财政支持,还是农林水产省扩大范围收集离散农地,都没有帮助农地中间管理机构政策达到预期的效果,农地流转面积和集约化利用程度依旧没有明显增加,而制约政策实施绩效的因素主要有以下两点.

221匆忙的立法导致农地中间管理机构政策本身存在缺陷

政策作为国家行使权力的手段和工具,其意义和功能随着使用者目的与方法的不同而大相径庭.反之,当不同主体的意图或目标不一致的时候,他们设计的制度结构也将因此产生差异.在《机构法》的酝酿和出台过程中,存在着两个相互角力的利益主体:一是农林水产省,二是政界和代表财界的产业竞争力会议和规制改革会议(以下简称“”).围绕着机构法条款的结构和本质内容,二者提出了相互抵抗的观点.

最初,在2013年2月,农林水产省向产业竞争力

图3已利用农地面积占总农地面积的比例变化

资料来源:笔者根据日本农林水产省《平成二十六年度食料·農業·農村白書概要》作图,

原数据引自农林水产省发表的《耕地及び作付面積統計》《集落営農実態調査(組替集計)》.

①为了克服目前农业面临的严峻问题,实现强劲的、可持续发展的农业,需要协调统一地解决人和农地这一基本问题.因此,在各个村落、地域进行彻底的协商,共同探讨研究解决村落、地域中人和农地问题的未来设计图,即所谓的“人、农地计划”.会议递交第一稿《机构法》法案中包含了3点内容:①耕作放弃地的消除对策;②市町村作为中介组织参与农地流转;③对于不能及时流转的土地,农地中间管理机构以县为单位承担其中途存放功能.然而,同年4月23日召开的第七次产业竞争力会议就对上述文件提出了修改意见,去除第②条,保留①、③作为农地中间管理机构的主要功能.此外,5月规制改革会议还否决了初稿中关于农业委员会参与农地中间管理的建议\[11\].随后,2013年8月21日,农林水产省再次递交第二稿法案,删除了上一稿中“推动完备的法律法规、合理的预算措施加上因地制宜的现场调查三者的协调统一”这样的语句,将6月14日政权内阁会议公布的《日本再兴战略》中的“准公有状态”“反复进行再分配”等内容摘录进来\[12\].其主要观点可以归纳如下:①以“人、农地计划”①为指导思想,设置地方运营委员会,注重与地方权利的结合.②根据实际情况定期修改再分配计划,贷出的对象优先考虑流转农地所在地方区域的农业从业者.但是,8月22日的第14次规制改革会议、9月3日的产业竞争力会议农业分科会以及9月10日规制改革会议第一次农业工作小组会再次对该稿提出质疑.一是,拒绝承认地方权利的调整结果及相关组织的意向能够对农地中间管理机构产生影响,认为农地流转不能局限于市町村的层面,而是要求赋予机构更大的权利.二是,要求对零散农地进行收集整理后,再分配对象要在全国范围内筛选,优先考虑有实力的一般企业,而不仅仅是农林水产省建议的当地农业从业者.三是,鉴于对农地流转效果的担忧,“”强调机构应该弱化对弃耕农地的处理功能,以保证主要力量能够投入到优良农地的流转工作中去.四是,提出强化国家监督的功能,设立一个中立、公正的评价委员会对农地中间管理机构的绩效进行监督管理.

农林水产省推行农地中间管理机构政策的初衷只是希望扭转农地改革以来造成的负面影响,以期通过《机构法》来改善当前农地流转缓慢的局面.但以“”为代表的政界及财界却一方面声称农地利用权是具有竞争力的生产资料,即承认其商品化特征;另一方面又表明农地利用权是法律约束下国家的管理对象.这种双重的角色诉求,也就是所谓的“新自由主义与历史修正的新国家主义相结合”\[13\],自然对农地中间管理机构的责任和使命提出了更高的要求.然而,《机构法》从酝酿到出台仅用了短短10个月的时间,两方主体差异巨大的观点并没有通过谈判协商达成一致,而是在未经整理、协调、统一的状态下草草地糅合进了《机构法》中,从而导致了其在轮廓、内容和方向上都存在着许多模棱两可之处.到底应该由谁、以何目的、用何方法使用该政策至今仍未有定论.

222在消除卖出或贷出农地的农户的不安情绪这一难题上,农地中间管理机构政策还是没有从根本上提出解决之道

为了实现提高农业劳动生产率的目标,农地集约利用的必要性和由此推行的农地中间管理机构政策体系的重要性不言而喻.然而,不管农地中间管理机构构思出多么有效的方法,采取了多么出色的手段,要想促进农地流转,首先必须得调动农户的积极性.日本多年来制定了若干旨在推进农地规模化流转的法律政策,但是之所以这些政策对于提高农地集约化利用程度的效果并不明显,归根结底在于农户们对于出租或出卖农地存在一种很强的抵抗心理.尽管农地中间管理机构是以国家机关的可靠性作为背景支撑,承诺其只是在“短时间内”借入(或买入)农业用地,在进行整合、集约的基础上出租(或卖给)有意愿的农业从业者.但是,政策规定经由农地中间管理机构进行流转的农地原则上至少要保证10年以上的出租期限,因此,农户们就会产生“如果借出去是否就有可能不再归还”的忧虑,这种忧虑加剧了原本已经根深蒂固在农户们心中的不安情绪,成为阻碍农地集约化进程,使之停滞不前的一个最主要原因.

面对首年度绩效不佳的实际结果,农林水产省自我检讨说是因为农地中间管理机构政策的辅助支撑政策出了问题.比如,“针对耕作放弃地征收的大额度固定资产税等”的规定加重了农户的负担;“按照各都道府县的农地中间管理机构的绩效发放补助金等优惠待遇”的规定忽视了各地区的实际土地条件,没有做到因地制宜.但是,如果没有交重税,那么农户也不会放开手里农地的使用权.如果不制定激励措施,那么在争取预算的问题上就很可能导致地方政府之间的矛盾.农林水产省将农地流转不畅问题的责任全部归于都道府县和市町村等的体制存在的缺陷和不足.因此,制定了上述辅助政策以催促其加大农地中间管理机构的工作力度,加快农地规模化流转的速度.然而,农林水产省忽视了一些重要的问题,比如,国家的作用被充分发挥出来了吗?在与农户实际接触的过程中,国家对于农户产生疑虑和不安等情绪而拒绝出租农地就没有责任吗?制定这样一系列的辅助对策到底是否能够真正消除农户的消极情绪?这些问题都亟待进一步慎重地分析和研究.

3中国农地流转政策的实施状况与面临的困境

自从改革开放以来,中国农地流转政策经历了由明令禁止土地流转到积极鼓励、推进规范化的土地流转的转变,关于农村土地流转的政策的出台频率越来越高,内容越来越具体,实施力度越来越强大.2012年十八大召开以来,农地流转问题成为全国范围内的热点话题,受到党和国家各级领导高度重视和全国人民的热切关注.2014年,进一步出台了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》.随后,总书记就农地流转工作做出重要指示,进一步强调,“土地流转和多种形式的规模经营是发展现代农业的必由之路,也是农村改革的基本方向”\[14\].据农业部统计,2008年全国土地流转面积不足1亿亩(1亩等于1/15hm2),农村平均土地流转率不超过10%.到了2011年,全国土地流转面积增加为228亿亩,占全国耕地总面积的1785%.而截至2015年9月,全国土地流转面积就已超过4亿亩,占全国耕地总面积的323%.如图4所示,近几年来,中国农地流转面积和流转率都呈现逐渐上升的趋势.可见,国家关于促进农地流转事业的政策取得了一定的成效.

但是,需要指出的是,农地流转面积和比例的增加并不意味着国家关于农地流转的政策已经达到了理想的实施效果,现阶段中国农地流转还面临着不小的困境.截至2013年年底,全国共有农地64 61684万hm2,其中耕地13 51634万hm2(2027亿亩),仅

约占农地总面积的143%.从国家财政投入方面来看,仅以2013年为例,累计下达土地整治资金就高达44264亿元,全国因建设占用、灾毁、生态退耕、农业结构调整等原因减少耕地面积3547万hm2,通过土地整治、农业结构调整等增加耕地面积3596万hm2,年内净增加耕地面积仅为049万hm2\[15\].从图5可以看出,2009—2013年总体来看耕地减少面积大于耕地增加面积.也就是说,纵然国家投入大量的财政支出用于支持农地流转事业,但其中耕地

图42011—2015年全国耕地总面积、土地流转面积以及土地流转率的推移

资料来源:内部资料.

面积并没有得到显著增加,相反,在实施农地流转的过程中产生了较为严重的耕地面积的流失.

图52009—2013年全国耕地增减变化情况

资料来源:中华人民共和国国家统计局,http://datamlrgovcn/sjpd/gtzygb/2014/201506/t20150616_1354558htm.

4对中国的启示

中国和日本都是典型的小农经济的农业国情,在土地利用方面两国也有着许多的相似之处.多年来,日本推行的农地政策的优秀经验为中国的农地政策提供了许多有益的借鉴,但是在学习日本的过程中不能盲目地照搬照抄,更要注意甄别,选择真正适合中国国情的经验加以学习.虽然关于实施土地规模化流转,日本这些年来做了多方面的尝试和试验,也取得了一定的短期成效,但是,就农地中间管理机构这一政策而言,目前尚存在较为严重的不足和隐患.所以,中国必须对这一政策进行深层次的挖掘和分析,汲取教训,以防中国在促进土地流转过程中重蹈日本的覆辙.

中国在推行农村土地流转的过程中,出台了诸如《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》等一系列的相关法律和政策.尽管国家是在权衡各方利益的基础上谨慎地构思、编写、出台的这些法律和政策,但仍然存在着一些与日本相似的问题.首先,由于在农村土地流转政策的实施过程中涉及地方政府、村集体和农民等几种相互牵制的力量,所以难免会产生不同主体对同一政策有不同解读,利用农村土地流转政策的漏洞进行非粮化、非农化土地流转等现象,结果虽然土地流转面积和比例不断增加,但是耕地总面积却在减少.近年来,随着更多的商业资本参与到农地流转的过程中,这些现象导致的负面效应也愈演愈烈.这也就反映了中国农地流转相关政策在制定过程中存在着像日本一样地缺乏深思熟虑的问题.其次,不可否认中国近几年来农地流转政策的实施力度不断加大,农地流转的面积和比例也显著增加,但是这一过程却出现了过犹不及的问题,即行政机关违背农民的真实意愿强力推行农地流转政策,损害了农民的合法权益,引发农民对此的消极情绪.况且,在日本,农民的担忧情绪在于农地中间管理机构政策对于出租期限的限制可能使得土地出租之后难以归还,但事实上日本农民拥有其土地的所有权并且农民相对富有.而中国不仅土地产权模糊,而且农村的社会保障机制尚不健全,农民生活水平也比较低.一方面,想要出租土地的农民担心一旦土地没了,自身的生活无以保障;另一方面,想要承包土地的农民没有充足的资金、资产用于承包土地,扩大经营规模.因此,中国农地流转过程中农民积极性低、主动性不足、情绪消极化等问题相比日本是有过之而无不及的.

所以说,中国在推进农地集约化进程的过程中,必须汲取日本农地中间管理机构政策的教训,深刻反思以上问题,积极采取措施加以应对.第一,要在保证酝酿时间足够充分、思考足够周全的情况下,在相关的部门进行沟通协商、理顺政策主要脉络、求得相互之间的共同利益的基础上,修正现有政策法律中的不完善之处,补充相关的实施细则.通过修正原有的法律法规,制定辅助的规章政策,使不同路径结构的农地流转事业殊途同归,最终消除目前实施过程中出现的多层化问题,努力营造一个能够使农民安心地将其农地交付贷出的政策环境和社会环境.第二,要统一发布对目前已有的政策及其实施条例的明确释义,并且在具体实施过程中给予及时的指导,避免出现政策漏洞、政策误读的现象,建立规范的土地流转程序机制和监测管理制度,加强土地流转过程中的用途管制和政策审查,严禁借土地流转之名违规搞非农建设,严格规范土地流转行为.第三,也是最根本的,国家的相关机构要进一步协调统一,站在广大农民群众的立场上深刻了解农民在参与农地集约利用事业过程中的心理状态,鼓励农民在自愿前提下创新农地流转形式,切实地采取人性化的措施以得到出借农地的农户们的理解和支持,消除农民对于农地流转的不安和抵触情绪,调动农民的积极性,让广大农民群众真正自愿地、积极主动地参与农地集约化利用事业.

参考文献

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\[4\]安藤光義農地中間管理機構にみる政策策定過程のの軋轢の構造\[J\]農業と経済,2014(4):4250

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\[10\]小針美和農地中間管理機構初年度における農地集積の動向-求められる詳細な分析にもとづく政策評価\[J\]農林金融,2015(7):2034

\[11\]稲垣照哉動き出す『農地中間管理機構』の論点-成立までの経過と展望-\[J\]農政調査時報,2014(571):6071

\[12\]小針美和動き出す農地中間管理機構と現場からの示唆\[J\]農林金融,2014(6):1734

\[13\]原田純孝農地中間管理機構創設の意義と問題点-制度的見地からの検討\[J\]日本農業年報,2015,3(61):6189

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管理论文参考资料:

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