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《市政工程中PPP模式的应用前景分析》

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唐冬云（武汉市市政工程质量监督站,湖北武汉 430015）

【摘要】PPP模式作为公私合作的市政工程经营管理模式,使政府部门与民营企业在建设中互利双赢、优势互补,从而实现双方最优,本文通过对市政工程中PPP模式的现状以及具有的优势和存在的问题进行分析,提出几点对策与建议,以期使PPP模式在市政工程建设过程中得到更好的应用.

【关键词】PPP模式　　市政工程　　应用前景市场经济的全面变革,加速了中国市政基础设施的建设,传统的经营方式、管理模式已经无法适应于新经济发展体制下市政基础设施建设的需要,从而需要建立和市场经济管理体制、现代化发展相互适应的市政工程经营管理模式.近几年来我国已经开始在市政工程领域尝试PPP模式,即政府与私企之间,为合作建设市政工程项目,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种利益共享、风险共担、全程合作的共同体关系.

一、前言

据审计署网站数据显示,截至2013年6月底,全国各级政府负有偿还责任的债务20.7万亿元,如何监管和化解地方政府债务风险备受各界关注.自2014年开始,各级政府和相关部门大力推行政府部门和私企合作经营模式(PPP),并密集发布PPP的相关文件和成立各级PPP管理研究中心,明确鼓励民营资本进入市政工程项目的建设、运营和管理各阶段,如：2016年10月国家发改委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》、2014年11月财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》、2015年2月财政部和住建部联合发布了《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》等等部委文件,这些文件中都在积极鼓励民营资本参与市政工程建设,而且逐步拓宽民营资本的领域和范围,将大量民间资金吸引到市政工程建设领域,既可以解决地方政府建设市政工程资金紧张的问题,又可以有效增加对市政工程的管理能力,因此,市政工程领域引入PPP模式非常有必要.

二、我国PPP模式现状分析

根据财政部PPP项目信息库数据,截止至2016年6月30日,财政部PPP项目库入库项目数为9285个,较5月底增加641个,增长7.4%；投资总额10.6万亿元,较5月底增加7100亿元,增长7%.由此可见PPP项目一直处于增长势头.

项目按行业划分.项目数位居前三位的分别是市政工程、交通运输、片区开发工程类,其数量分别为3008、1044、517,共计5524个,占项目总数的63.68%.同时从图表中可以看出市政工程是PPP模式的重点.

图1-3　按行业类型分类

民营企业相较国企中标数量多,总投资额较小.根据我们统计,上市建筑企业中民营企业公告中标PPP项目60个,国有企业为32个；中标金额方面,民营企业合计中标金额978亿元,国有企业则为2050亿元.单体项目中标金额,国有企业为64亿元,显著高于民企的16亿元.

图1-4　国企与民企中标PPP项目金额

图1-5　国企与民企中标PPP项目数目

建筑上市企业公告中标PPP项目入库情况.上市建筑企业公告中标PPP项目中入库项目共有39个,合计投资1234亿元,占总投资的41%.其中入库项目金额排名靠前的公司为中国铁建、中国建筑、隧道股份、龙元建设、中国中冶.入库项目数量与金额仍是国企占优.

图1-6　入库项目金额排序

图1-7　入库项目数量排序

综上所述,当前中国PPP项目基本处于增长势头,同时市政工程是PPP模式投资的重点,且国有企业的投资额远远大于私营企业投资额,这与PPP模式的初衷引入更多的民间资本有出入,因此需要对PPP模式在市政工程中应用前景进行剖析.

三、PPP模式的优势

(一)解决地方政府财政不足

目前各级政府大力推行基础设施建设,以加快经济发展,但却面临着财政紧张的问题,虽然地方政府有着城投集团、地产集团、地铁集团等各种融资平台进行资金筹齐,但这些融资平台部分也已负债累累,甚至面临破产,因此政府融资平台存在融资成本和风险都高的问题,而通过PPP融资模式的引入,借助大量的民营企业加入到市政工程建设中进行投资,雄厚的民间资本可以为市政工程项目提供足够的建设、管理及运营的资金,以此来弥补地方财政的不足,有利于市政工程的建设、运营和管理.

(二)政府与私企效能互补

在PPP模式中,政府部门和私营企业各有其独特的优势,并能通过合作实现优势互补,实现比单方行动更优的效果.在当前市场经济条件下,私营企业通过运用各种管理手段和运营模式以追求利润最大化为目的,而政府是以追求公众利益最大化为目的,且在市政工程的规划、设计、建设、运营、管理等环节具有政府的权威性,能够对社会稳定起到一定的调节作用,在市政工程建设过程中遇到的征地拆迁和相关协调以及后期运营等方面,政府起主导作用,因此,作为伙伴关系的政府和私营企业互相发挥各自优势,有利于协调合同中各主体间的关系,处理好市政工程建设过程中遇见的各种阻力,能加快市政工程建设.

(三)提高市政工程建设经营效率

当前市政工程的建设和经营状况来说,基本上市政工程的建设和后期运营管理均有政府部门主导,政府部门承担相应的费用,同时公众对政府部门在市政工程后期运营中的服务十分不满意,究其原因是政府部门独断专行,经营管理缺乏竞争,而通过PPP模式后,引入竞争机制,有效提高了公共物品经营效率,同时还增加了公众自由选择的机会,有利于社会和谐发展,既满足了公众的利益也充分利用了私营企业的管理经验和服务,并满足了私营企业的利润提高了市政工程建设的经营效率.

四、市政工程PPP模式存在的主要问题

(一)民营企业无法真正参与到项目

对于市政工程,由于固有利益集团的阻拦,固有企事业单位的不正常竞争,使得民营企业在设计、施工、经营等方面均存在参与度低的现状,民营企业难以真正意义上的进入,控股的要求则更加难以实现,同时民营企业进行市政工程项目建设,在正常支撑和配套运行管理方法上缺少保障.截至2016年6月末,根据财政部的全国PPP中心项目库关于建筑上市企业公告中标PPP项目入库情况分析,上市建筑企业公告中标PPP项目中入库项目共有39个,合计投资1234亿元,占总投资的41%,入库项目数量与金额仍是国企占优.

(二)融资渠道方面不畅

市政工程建设的投资非常大,虽然私企拥有非常大的投资潜力,但在其长期的融资中也受到了种种歧视性限制,国有银行在贷款审核方面依然存在不太愿意侧重私营的观念,即便是能够贷款手续也非常复杂,抵押方面的条件也异常苛刻,无法充分地满足项目融资方面的各种需要.担保公司所起到的作用仍然有限,私企难以按照担保公司的要求来获取贷款,而且大部分的担保公司担保能力非常有限,不足以在市政工程建设方面为私企提供担保.央行统计数据显示,截至2014年上半年末,银行中私企贷款余额达到14.17万亿元,同比增长了15.7%,比同期大型和中型企业贷款增速分别高出5.6个和2.3个百分点,比同期各项贷款增速高1.7个百分点.虽然私企贷款增长较快,比重有所提高,但是私企贷款余额占银行贷款余额的比重在6月底比3月底低了4个百分点,仅为18.25%,仍远远不能私企发展的需求.对于私企而言,银行渠道的贷款隐形成本太高,除了要考虑比较长的贷款周期外,可能还要额外付出一些成本.现在倾斜私企企业的贷款政策非常多,但是成效不佳.

(三)投入与回报存在矛盾

怎样来有效保证私企的资本收益及回收是当前实施PPP融资模式方面的难点问题,私营企业参与PPP模式项目投资,其主要目的是实现自身利益的最大化,以获取利润,政府部门则以公共利益最大化为目的,为此政府部门不允许私营企业在PPP模式的市政工程项目中获取超额利润,因为市政工程都是公众项目,具有公益性,一旦私营企业获取了超额利润,势必会影响公众的利益,降低公共产品的服务质量和应用效率,同时增加了政府的财政负担,但是当私营企业的获利低于目标收益,私营企业将被迫中止或退出市政工程的投资,不利于私营企业积极性的发挥,因此PPP项目作为合作的双方在各自利益上不能达到平衡时,存在对抗性,其最终结果将违背PPP模式中伙伴关系的初衷.

五、完善PPP融资模式在市政工程中应用的对策建议

(一)政府职能转变

传统政府职能角色多样,承担着投资、项目建设、后期经营维护等众多功能,在基础建设项目中的成本很高,且多功能的协调使得整体运营效率较低.以上现状已经严重影响了市政工程的发展和城镇化水平提升.所以,我国政府需要在职能转变方面进行改革,发挥主体作用,在项目的规划、政策制定、项目监督等方面进行宏观调控,推进改革.政府部门作为市政工程主要制定者.政府部门需要提升服务水平,坚持以法制、规章为依据进行基础建设的规划设计,同时在项目资金方面政府部门是补贴优化的实施者.再者政府部门应重视公众和企业利益,努力做好中间协调人.最后政府应加强对基础建设项目从投资、建设、运营等方面的监督监管,促进投资的市场化进程,优化合作方相互协调的决策程序,科学合理的保障决策方的收益均衡.政府部门还需要进行合适的引导,财政贴息来平衡和优化投资预算的受力率,引导民间资本进入基础建设中.

(二)创造条件打造多种融资模式

融资模式的探索改良需要从三个角度进行改进：

1.成立民间资本的担保组织机构.基础建设的投资资金巨大,且均出自银行信贷,这些庞大的资金需求,使得资金周转出现较大的困难.可见,十分有必要设立专门为民间资本提供担保服务的组织机构.营造良好PPP融资环境,同时还需要及时建立信誉档案,对于担保的行政机构进行规范化处理.对已有的担保机构和担保额度进行主体融资的难题解决.

2.应积极推进政府管理的体制变革.市政工程项目需要政府部门的积极介入,政府部门在进行项目参与的情况下,进行制度的投资管理,需要利用公私合作形式缓解财政支出,民间资本通过 PPP融资模式进入市政工程项目建设.事实上,当投资者只有在明确自身利益能够得到有效保障之后,才能主动投入到建设中,才能积极参与到PPP模式的项目融资活动,并更加主动寻找新的PPP基础建设投资机会.

3.需要进行融资方式的扩展,提升项目融资渠道多样性.为此,银行部门对于PPP融资优化审批程序,提升资金利用的效率,改进传统保守观念,科学合理的进行贷款支持.但这种支持多来自国有银行,对于商业性质的银行,对于此类融资仍然存在参与积极性不高的缺陷.因此构建资本风险运营市场,对投资者进行债券、股票等金融工具来募集需要的建设资金.

(三)PPP项目盈利模式需要创新

PPP模式主要是利用民间资本的资金与竞争,来改善市政工程建设过程中前期存在的资金不足和后期运营中服务与应用效率问题,是一种激励相容的制度安排,然而,在实施过程中,政府部门和私营部门通常存在各自截然不同的利益追求,政府部门关注公众需求满足,而私营企业强调利润获取.因此,保证私营企业适当盈利是避免其关系专用性投资不足、提高其竞争与创新积极性的关键,并最终实现政府部门、私营企业和公众的多方共赢,促使PPP项目成功.在当前地方政府财政不足的情况下,私营企业与政府部门不能仅仅靠政府财政补贴或者后期收费来维持市政工程建设,这是远远不够的,应进行PPP项目盈利模式的创新,主要通过优化成本结构、降低运营成本、开发副产品等手段,促使PPP项目私营企业应以公众需求为中心开展价值创造和价值传递,在实现公众利益的同时获取企业利润.

参考文献

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[5]杜亚灵,尹贻林.基于典型案例归类的PPP项目盈利模式创新与发展研究[J].工程管理学报.2015.

基金项目：武汉城建科技计划项目（201617）,住建部科技项目（2016-R3-019）.

作者简介：唐冬云（1987-）,汉族,湖南祁阳人,硕士研究生,工程师,研究方向:政府对市政工程监管相关研究.

市政工程论文参考资料：

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市政工程论文

临床医学工程杂志