原创《政府向社会企业购买公共服务路径基于美丽乡村建设的实践》
本文是关于美丽乡村相关论文范例和公共服务和政府和乡村类论文范例。
赵丽江 龙开榜
【摘 要】在行政体制改革不断深入过程中,政府购买公共服务作为行政体制改革的议题,无论在学界,还是在实践中都备受关注.本文通过梳理专家、学者对“社会企业”的研究,阐明政府向社会企业购买公共服务的动因,分析政府向社会企业购买公共服务现有的三种模式；在研究中发现武汉市江夏区政府采用独立关系竞争性购买模式向中国乡村规划设计院购买公共服务,建设美丽乡村；在此基础上,深入剖析江夏区政府与中国乡建院共建美丽乡村的过程及实施效果与存在的问题,为政府购买公共服务提供一个典型的案例,并为完善政府向社会企业购买公共服务提出几点建议.
【关键词】社会企业；政府购买；公共服务：购买模式
为加快解决公共服务提供不足问题,近年来,国务院提出“要推进政府向社会力量购买公共服务,凡是社会能办好的,尽量交给社会力量承担,凡适合市场、社会组织能承担的,都可以通过委托、承包、采购等方式交给市场和社会组织承担.”在国务院的大力支持下,各级政府购买公共服务事项得到了具体实施.“社会企业”正式引入我国后,受到了社会各界关注.“社会企业”不是纯粹的企业,亦不是一般的社会服务组织,它通过商业运营模式达到社会公益目的,重视社会价值多于追求最大的企业盈利；它作为一种社会组织,从本质属性、组织功能、运行机制、目标定位等方面考虑,适合成为政府购买公共服务的合作对象.因此,政府向社会企业购买公共服务,成为了近年来解决公共服务提供不足问题的重要组成部分.
一、政府向社会企业购买公共服务的动因
政府购买公共服务是近年来各级政府转变政府职能、推进社会建设的现实着力点.为此,国务院总理李克强签署第658号国务院令,公布《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称“条例”）自2015年3月1日起施行.此条例的实施使政府购买公共服务程序更加规范化、制度化.
(一)社会企业的属性优势
社会企业是指既利用市场资源又利用非市场资源使低技术工人重返工作岗位的组织,它是一种介于公益与营利之间的企业形态,是社会公益与市场经济有机结合的产物,具有非营利组织和企业双重属性、双重特征的社会组织,它作为经营性的社会组织,它不属于政府系统,是非政府组织,作为提供公益性社会服务为主要目标的社会组织,它又不属于市场系统,是“非企业单位”.总之,社会企业,不是纯粹的企业,亦不是一般的社会服务组织.它透过商业手法运作,赚取利润用以贡献社会,所得盈余用于扶助弱势社群,促进社会发展及社会企业本身的投资；它通过商业运营模式,达到社会公益目的,它重视社会价值,多于追求最大的企业盈利.这就为政府倾向于向社会企业购买公共服务提供了本质属性优势.
（二）弥补“政府、市场、NGO”提供公共物品的失灵
随着经济全球化的不断加深,人们对商品的需求量不断增多,市场变得越来越活跃,面对如此强大的市场,出现了“无法有效率地分配商品和劳务”即出现“市场失灵”.政府为弥补市场失灵而对经济、社会生活进行干预,由于政府自身的局限性和其他客观因素的制约而产生的新的缺陷即出现“政府失灵”,为了调节和弥补这些缺陷,这就引入的第三部门即“非政府组织(NGO)”.非政府组织的“非分配约束”特征使其具有提供公共服务的天然优势,它们提供的公共服务能够满足公共需求的多样性与异质性,是政府有力的合作伙伴,即“非政府组织参与公共服务的购买”.然而非政府组织在实践中往往偏离了志愿性公益机制,出现资源配置的低效和价值取向的非公共性现象,从而在满足社会多元需求、提供公共产品和服务上,产生功能性和效率上的缺陷,出现了非政府组织的失灵.社会企业在我国得到发展后,政府开始探寻新的合作对象,从社会企业的本质、特点、功能、运行机制、目标定位等方面更适合于政府合作.进而政府把购买公共服务的对象转向了社会企业,这就出现了政府向社会企业购买公共服务的现象.
(三)达到低成本、高效益的效果
在市场多元化,社会组织多样化的格局下,社会企业能够降低成本、节约开支、提高服务水平及公共资金的使用效率、缩小政府规模的理念与政府合作；能够有效防止腐败,避免政府的手伸的更长；还能促进就业,满足社会多样化需求.Graeme A．Hodge等学者认为,政府购买的真正功效很缺乏,各国在政府购买公共服务的过程中没有减少政府膨胀和财政赤字的上涨,而向社会企业购买公共服务能够减少政府膨胀和财政赤字上涨问题；John R．Chamberlin等指出,政府购买公共服务是合同外包的一种形式,合同外包只有在市场良好、信息充分、决策张弛有度和外部性有限的情况下才能发挥最佳效用,在外部性和垄断性的存在、竞争受到约束、效率不是主要目标的情况下效果最差,而向社会企业购买公共服务能用有效解决效果不佳问题.从而政府就更青睐于向社会企业购买公共服务.
二、政府购买公共服务的现有模式
条例二十三条规定： “采购主要以公开招标的方式进行”,另外,第二十五条规定： “政府采购工程依法不进行招标的,应当依照政府采购法和本条例规定的竞争性谈判或者单一来源采购方式采购”.政府向社会组织购买公共服务有三种模式,在购买主体关系上存在独立性与非独立性两类,在流程上有竞争性、非竞争性与依赖性购买.
(一)独立关系竞争性购买模式
独立关系竞争性购买,指购买服务的政府部门与承接服务的社会组织之间是独立的关系,不存在资源、人事等方面的依赖关系,政府部门挑选承接服务的组织采用公开竞争的方式进行,因此存在公开的竞争市场.政府用招标的方式来选择最合适的服务提供者,以最小成本,达到最大收益的效果,即体现政府采购物有所值的原则.这种模式最符合政府采购的制度规定和目标,也能最大程度的保障公共服务的提供,同时也符合新颁布的《中华人民共和国政府采购法实施条例》“公开招标”的法条.其模式结构如图1.此模式的公共服务购买,我国的具体实践有国务院扶贫办、国家财政部、亚洲开发银行、江西省扶贫办与中国扶贫基金会合作开展关于“非政府组织和政府合作开展村级扶贫规划试点的技术援助项目——江西村级扶贫试点项目”.政府在这种类型的购买公共服务上取得了比较好的效果,社会组织发挥了自身优势提供服务,提高了公共服务的质量,提高了服务效率.本文乡建院作为一个独立性很强的社会企业,在与江夏区政府合作的过程中是通过独立关系竞争性购买的模式进行.
(二)独立关系非竞争性购买模式
独立关系非竞争性购买,指的是购买服务的政府部门与承接服务的社会组织之间是独立的关系,通常表现为在发生公共服务购买之前,该社会组织已经存在,不是由购买服务的政府部门为了购买事项而成立,这些组织具有独立性,不依赖于购买资金生存.但在选择程序上,采用非竞争性的方式,而不是面向社会公开招标.因此,政府部门通常偏向于选择有良好社会声誉的组织,来降低购买的风险,通过双方协商达成协议.由于承接服务的组织具有独立地位,在服务提供过程中也承担独立责任,政府只充当监管的角色,因此双方在权责上有一定程度的明晰,其模式如图2.我国“上海浦东社会发展局建设的市民休闲中心”,就是运用该模式进行合作的.
(三)依赖关系非竞争性购买模式
依赖关系非竞争性购买,指的是购买的政府部门与承接服务的组织之间是依赖性关系,购买选择程序是定向、非竞争进行.承接服务的组织通常与政府部门是“上下级”关系.它因为购买服务而存在,没有自己独立的宗旨目标,它依赖于购买的资金而生存.购买协议通常是政府部门单方面意志的体现,服务组织无法自愿、平等的参与到购买服务中来,购买模式如图3.我国早在2003年由上海市政法委牵头组建了“新航、阳光、自强”三个民办非企业单位,体现了此购买模式.
三、政府向社会企业购买公共服务的范例：五里界美丽乡村建设项目
武汉市江夏区政府为加快新农村建设,有效解决三农问题,对全区进行了整体布局与规划,对五里界镇实施“美丽乡村建设”项目.为了有效整合资源,江夏区政府对五里界美丽乡村建设,采取公开招标一一契约合作的方式与中标组织共建美丽乡村.最终,中国乡建院中标,获得五里界美丽乡村建设项目实施资格.根据中国乡建院的目标定位、性质与特点,它属于社会企业.它不以盈利为目的,运用商业运营模式,以达到社会公益、扶助弱势群体为己任.本案例主要研究五里界政府与中国乡建院共建美丽乡村的过程.
(一)政府与社会企业合作机制
从表1的“成立年限”可以看出,参与投标的这些社会组织的成立有了3到4年的时间,不是为了承接购买而成立的,不依赖政府而存在,属于独立性组织.在“组织性质”方面,参与此次竞标的有民办非企业、社会团体,它们利用非国有资产从事社会服务.另外,这些组织都进行了民政注册,拥有自己正式的员工,通过多渠道获得招标的信息.并且各组织经过了多年的发展,在实力和经验方面都有了一定的高度,因此,具备一定的承接政府购买公共服务能力.
在选择合作对象方面,江夏区政府对组织的成立年限、专业水平、组织性质、组织人员与服务意识等方面进行了考量.深思熟虑后,最终选择了DN(中国乡建院)作为共建“美丽五里界”的合作对象,但也这是个双向选择的过程.访谈一体现了这一过程的双向性.
(二)购买部门、社会企业的基本情况及购买内容
购买部门方面,本案例中,购买服务主体是江夏区政府,希望借助中国乡建院专业的建设水平、新型管理模式来提高公共服务的供给质量,建设美丽五里界村庄.五里界位于武汉市江夏区的东部,地处“两湖”（汤逊湖、梁子湖）和“两区”（江夏中心城区和东湖国家自主创新示范区）之间,总占地面积约47.43平方公里,距江夏中心城区（纸坊）约7公里,距武汉市中心城区约14公里.版图面积224.21平方公里,总人口4.3万人.
社会企业方面,中国乡建院是一个独立的社会企业单位,核心团队是“北京绿十字”的相关人员.机构由跨领域的专家团队引领,主要致力于乡村的规划设计与落地实施,为新农村建设提供系统性、整体性解决方案,并帮助村社共同体实现自我发展能力,提高农民生活水平,促进社区文明发展.乡建院有独立的决策权力,无论是在协议形成,还是具体的操作过程中,都具有与五里界街道办事处谈判的能力.对于乡村建设是一个互相妥协和谈判的过程,而不是单方面的决策.这体现了乡建院的独立性.
本案例中购买的内容是,江夏区五里界“美丽乡村建设项目”,包括对农舍房屋改造、环境保护、垃圾分类、服务理念、专业培训农民工等方面.
(三)项目运行与资金情况
项目运行.中国乡建院中标后,开始实施美丽乡村建设项目,对农民工为期20天的培训,培训内容有： “荆楚韵味”的房屋改造理念、保护环境、农村安全与卫生、垃圾分类处理、邻里关系的处理、外来游客的接待、新媒体“两微一端”的使用等方面,流程见图4：
资金情况.乡建院的中心运行经费主要由政府购买服务签定的合同提供,如工作人员工资、办公日常开销、活动经费、培训农民工等费用.具体来说,一方面,农舍的房屋改造费用由农民筹资、政府补贴、社会捐款、基金会支持等方面获得；另一方面,每家每户的专业设计、村庄的容貌改造方案、服务农民、培训等方面的资金主要有政府购买服务提供.五里界的资金情况如表2：
(四)乡建院对美丽乡村建设的效果与存在的问题
实施效果.五里界美丽乡村建设得到了居民、社会、政府和社会各种群体的好评,一致认为五里界美丽乡村建设是一个成功的范例.乡建院对农村建设的总思路是：与政府规范合作方式,全心全意地为农民服务,动员广大农民参与家乡建设,保存乡村的自然及文化生态；就地取材,因地制宜,形成具有独具一格的古色古香的“荆楚派”建筑；把村庄的产业规划,旅游线路的规划,村民生计发展系统谋划为一体；政府、社会企业、村民之间的密切合作,建设美丽乡村.例如：
存在的问题.从以上案例中可以初步看出政府部门与草根性组织合作的样态,政府向社会企业购买公共服务这是一种新型模式,具有明显的优势.但在调研与访谈中也发现了一些问题,委托项目内容混淆是重点,例如：
可见,在美丽乡村建设中存在着委托内容的混淆,即把政府职能与购买具体事项混淆起来,没有解决“政府的手伸得更长的问题”.在这样的情况下项目外包实际上是接受委托的组织成为政府部门的外延,使政府的手更长,社会企业也丧失了自主权和创新空间,成为了政府的附属品.
四、完善政府向社会企业购买公共服务的思考
中国乡建院与政府合作共建美丽乡村,因其独立性、专业性等方面的因素,取得了成功,但仍存在一些问题,这与契约合作制度不完善、政府对新的社会企业信任度不高等原因有关.随着全国各地公共服务购买实践不断增多,建立一套完整而规范的公共服务购买制度,完善政府与社会企业合作.本文从政府部门、社会企业和社会大众三个角度进行思考.
(一)政府需完善购买公共服务的制度建设
改变政府部门的传统观念,培养与社会企业之间的信任机制.长期以来,政府购买公共服务的公共财政都是从公共部门流向公共部门,资金的使用权始终掌握在政府手中.而如果政府向社会企业购买公共服务,那么资金的使用权就从公共部门流向了非公部门,这是对传统财权的挑战,那么政府部门要重新认识自身角色和地位,相信社会企业,充分发挥社会企业的优势.在政府购买的程序选择上,政府与社会企业需了解公共诉求——协议购买——履行职责——多方监管——多方效果评估的方式进行.在完善相关制度的基础上,“放松”监管,信任社会企业；需明确可以采购公共服务的内容,并且将服务事项化、具体化,建立严格的评估监督机制；需完善购买程序及相关法律法规,建立稳定的保障制度.一套完整的购买体系、完善的评估监督机制,是政府与社会企业持久合作的有力保障.
(二)社会企业需提升承接能力、加强自身独立性建设
合作中保持组织的独立性,加强社会企业自身的业务承接能力.如果社会企业不提高自身能力,成为一支新生的强劲力量,就无法取得政府与社会的信任,更不可能与政府有长期持久的合作.社会企业需通过完善内部机制、优化组织结构、吸引更多优秀人才、具备充分的资源等方面来提高业务承接能力,高效地完成承担的项目.参与服务购买的社会企业应当在与政府的合作中保持自己的独立性,保持独立性,最重要的是要坚持本组织的宗旨目标和专业化要求,而在现阶段,主要表现为社会企业的负责人能够坚守组织的专业化发展,有坚定的组织自主意识,拒绝成为购买主体的附属品,避免政府的手伸得更长.
(三)民众需逐步形成参与监督政府及社会企业的习惯
提高公众参与的积极性,建立社会反馈机制.公共服务涉及的是公共利益,与每个公民都有密切联系.因此公民,包括社会各个组织,都应当培养自己的权利意识,积极地反馈公共服务的供给情况,并提出自己的合理需求,为政府和提供公共服务的社会企业参考.社会监督是对公共服务购买的有力监督,除了政府监管、法律约束以及合同规定外,公共服务购买还应当接受社会监督.作为公共服务的接受者,社会大众最有发言权,也理所当然有监督权.
【参考文献】略
作者简介：
赵丽江,中南财经政法大学公共管理学院教授,博士生导师,研究方向：政治参与、地方政府治理、社区社会治理.
龙开榜,中南财经政法大学公共管理学院硕士研究生.
美丽乡村论文参考资料：
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