原创《关于美菲、美澳同盟演化的评析》
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美国在亚太南部的同盟关系现在面临着新的、复杂的发展态势.菲律宾逐渐淡化与美国的军事关系,澳大利亚则正在反思对美国的认识,寻求更独立的空间,对美国保持一定的距离,并逐渐认识到参与中国的“一带一路”倡议是基于澳大利亚的国家利益.虽然美国不会放弃对同盟国的安全承诺,但前几年美国亚太同盟战略出现的南北并重趋势将出现变化,美国的亚太盟友体系整体强化的趋势也将出现新的变数.
沈 鹏 花 馨／文
美国在亚太地区的传统同盟体系中,亚太北部的美日同盟和美韩同盟在冷战结束以来不断强化,与之相比,亚太南部的美国与菲律宾、澳大利亚的同盟则不那么突出.然而,随着美国“重返亚太”战略的展开,美菲、美澳同盟也得到一定程度的强化,再加上驻日本冲绳美军部分迁往关岛、澳大利亚等地,中国的东部战略空间越来越受到对接的美国同盟体系的影响.然而,美菲、美澳同盟的发展有其自身的特点和制约力量.在特朗普政府推行以美国利益为中心,要求亚太盟国分担更多军费的背景下,美菲、美澳同盟的发展面临更多不确定性.
在美“重返亚太”战略下的美菲、美澳同盟
美国提出“重返亚太”战略后,着重加强和修复了与亚太南部地区盟友的关系,其中美菲关系是美国投入相当多的一组双边关系.美菲同盟得到相当程度的优化和提升.与菲律宾比较薄弱的军事基础相比,澳大利亚是美国西太平洋安全的“南锚”和连接太平洋与印度洋的桥梁.美澳同盟的协调力度在原有的基础上进一步提高.美澳同盟的地位虽然比不上美日同盟和美韩同盟那样重要,但随着美国战略重心的东移,澳大利亚的地缘战略地位日益突出.在“重返亚太”的战略背景下,美菲、美澳同盟在同盟的协作机制、具体军事合作等方面都表现出一些新的特征.
第一,不断健全的美国与菲律宾、澳大利亚的战略与安全合作机制.2011 年1 月,在美菲同盟建立60 周年之际,首次美菲双边战略对话在菲律宾首都马尼拉举行.2012 年4 月,美菲举行了首次外长和防长“2 ＋2”会谈,会后发表联合声明称,两国举行“2 ＋ 2”会谈的目的在于构建“强有力、灵巧和反应灵敏的”同盟关系,以应对不断变化中的国际和地区形势,并为此明确了共同战略目标.与美菲战略与安全磋商机制相比,美澳两国军方高层互动则已经相当机制化.美澳部长级磋商自1985 年以来基本上每年举行一次.2013 年1月,澳大利亚陆军少将理查德· 伯尔（Richard Burr）出任美国陆军太平洋司令部作战副司令,系该司令部内首位非美籍高级指挥官.[1] 这标志着美国与澳大利亚的军事合作机制进一步深化.美澳之间还有着长期的情报共享与合作关系.目前美国在澳大利亚部署了一些大型无线电监听站.美澳两国还在太空和网络领域加强了合作.
第二,美菲、美澳在防务贸易合作,包括军工合作、军火贸易和军事援助等方面的合作水平大大提升.美国对菲军援持续增长了一段时间.2002—2013 年期间,美国总共向菲律宾提供了价值3.12 亿美元的军事援助及各种类型的军事装备.[2]2014 年４月,美国和菲律宾正式签署了为期十年的加强防务合作协议.根据这份协议,菲律宾将在几年内增加从美国进口武器,包括P-8A 型“海神”巡逻机、“标准-3”型导弹等常规武器以及小型军舰等.[3] 不过,由于菲律宾国防预算增长缓慢,菲律宾从美国进口武器的规模增长仍是有限的.此外,美国通过在菲律宾的《菲律宾国防改革计划》以及菲律宾武装部队的《能力提升计划》中所扮演的积极角色,确保了美国长期参与菲律宾的国防建设.对于澳大利亚,美国一直要求其增加国防开支和防务采购,提升美澳间的军事装备协同性.2007 年9月,美澳签署《美澳国防贸易合作条约》将澳大利亚纳入了美英所组成的防务“准许圈”.在“准许圈”内的澳国防公司基本上可按美国公司一样对待,这为建立美澳联合国防工业结构奠定了基础.据统计,澳大利亚大约50% 的军事装备采购自美国.[4] 而美国的武器装备出口中有10% 是提供给澳大利亚的.
第三,发展和充实各类新老军事基地.美国近年来增加了在菲律宾进行联合军事演习、训练、舰机访问的次数和频率.2012 年,菲律宾政府授权美军重新使用苏比克军事基地.根据2014 年《美菲加强防御合作协议》,美军可更广泛使用菲方一些指定的军事基地和设施,包括机场和港口.美军可以在菲律宾预先部署武器装备、补给物资和人道主义救援物资等.囿于菲律宾的宪法限制和国民反对情绪,双方尚未考虑设立永久性的美军基地.在澳大利亚,美国从2012年起在澳大利亚北部达尔文军事基地部署海军陆战队.[5]2014 年8 月,美澳签署了一项为期25 年的协议,允许2500 名美国海军陆战队队员和空军人员轮驻达尔文并进行训练.[6] 此次签署的25 年协议,是一项长期协议,它最终敲定了美国在达尔文未来驻军人数的增长.以后的澳大利亚政府也不能随便更改.达尔文港可能最终会变为美军的永久性军事基地.澳大利亚设施对美军的开放赋予了美方更大的战略和战役纵深,有力助推了美国在亚太的战略部署.
美菲、美澳同盟演化的前景存在不确定性
美菲、美澳同盟近年来的调整力度很大,对地区和国际安全形势都产生了重要影响.但这两组同盟关系的加强却都面临各自的问题,不像美日同盟强化那样简单.
首先,美菲同盟并不是铁板一块,双方在面对南海问题时仍各有打算.美国在菲律宾实施军事部署的目的与菲律宾对美国的期待并不一致.美国更关注的是“航行自由、维持地区和平与稳定、尊重国际法”等问题,对主权争端“不选边站”.显然,美国不愿过度卷入前沿冲突之中.当然,美国也并没有完全排除通过援引《美菲共同防御条约》介入南海争端的可能性.而美菲之间的合作在2016 年6 月罗德里戈· 杜特尔特担任菲律宾总统后遇到了巨大冲击.杜特尔特曾多次抨击美国政府及奥巴马本人,还下令审查2014 年的《美菲加强防御合作协议》.美菲同盟的发展呈现出扑朔迷离之势.杜特尔特想要与中国维持友好关系,并对为两国的领土争议进行直接对话持开放态度.2016年10 月,杜特尔特访华时宣布菲律宾与美国“分道扬镳”,还宣布中菲两国将就黄岩岛的主权争端举行双边谈判.获得中国价值数百亿美元的软贷款与投资.[7] 杜特尔特随后又表示希望所有美国军队撤出菲律宾,终止美菲在南海的联合海上巡逻.[8] 不过,杜特尔特并没有提及终结《美菲共同防御条约》.在这种背景下,中菲关系在2016 年得到了相当大的改善,中国政府已允许菲律宾渔民返回黄岩岛海域捕鱼.2016 年12 月,美国宣布停止对菲律宾的价值数亿美元的援助. [9] 特朗普就任美国总统后,美菲关系得到了些许改善,但杜特尔特引导菲律宾逐步疏远美国的方向不会轻易改变.例如,2016 年杜特尔特曾表示要停止与美国举行联合军事演习,后来在国防部建议下,同意保留“肩并肩”军演,但只聚焦于反恐及人道领域.参加2017 年度的“肩并肩”联合军演人数较2016 年少了一半,并首次放弃将南海作为军演场所,而专注于人道主义、灾难应对及反恐能力等.与菲方有限的安全诉求相反,美方的安全诉求却有扩大的动力,希望演习规模更大.这对美国而言并不是一次愉快的合作.
其次,随着特朗普先后宣布美国退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP）和《巴黎协定》后.澳大利亚领导人对特朗普政府越来越不信任.澳大利亚觉得是否能与特朗普共享价值观成了问题,应尝试在保持独立判断的同时维持美澳同盟.美澳安全关系还是存在摇摆的空间.澳大利亚认为,若美国要求澳大利亚在防卫方面进行自主努力的要求增多,则澳大利亚在中美之间谋求平衡的战略运作将遭到更大困难.美国曾经积极地推进美、日、澳等国多边军事及政治合作,使得美国亚太双边同盟体系出现网络化的发展态势.但澳大利亚政府目前并不愿意把自己和美、日完全捆绑在一起.澳大利亚近来倾向于与新加坡、越南以及菲律宾等国家建立双边战略对话的方式,来扩大澳大利亚的地区安全合作.澳大利亚总理特恩布尔在2017年新加坡的香格里拉对话会开幕式上表示：“在这个‘美丽新世界’,我们不能依赖大国保护我们的利益.我们不得不为自己的安全和繁荣负责,并认识到我们在与可信任的伙伴和朋友分享集体领导权时会变得更强大.” 这似乎表明一些亚洲国家,如澳大利亚、日本、印度和越南等正寻求加强它们之间的对话及合作力度.这种苗头值得引起关注.但这些国家间明显存在很多摩擦,不易达成一致的诉求.这样做的好处是向美国释放出一些信号,来推动美国强化亚太安全政策.
美澳两国文化和价值观的高度相似,使得两国的合作要比美菲之间更容易.但由于中国经济快速发展和国际地位的提升,美国认为中国是战略竞争者,而澳大利亚却出于享受与中国进行互补贸易的经济实惠,今后会继续加强与中国的联系.因此,澳大利亚需要在中美之间进行一定程度的平衡,既不会停止与美国的军事交流,但也不会在与美进行军事合作方面走得太远.在澳大利亚的国内政治力量中,澳大利亚保守派认为,加强与美国的军事同盟关系可以增强澳大利亚在美国同盟体系中的地位,而澳大利亚工商界则希望加强与中国的关系.虽然澳大利亚政府同意美国在澳的长期驻军计划,但这并不意味着澳希望破坏目前的中美澳三边关系,也不希望在中美之间选边站.中国则认为澳大利亚和美国尽管结盟,但不影响继续和中国开展全面战略合作,两国之间有机会进行更多的战略对话,这给了澳大利亚一个更好的平衡中澳、美澳关系的机遇.
结 语
美国提出“重返亚太”政策后,美菲、美澳同盟都经历了一个强化发展的时期.但在美国总统特朗普就任以后,美国亚太盟国的领导人纷纷担心特朗普会比往届美国总统提出更多要求,但回馈更少.特朗普的反TPP态度也令许多盟国担心.菲律宾政府和澳大利亚政府都对特朗普的言行抱着谨慎地观望态度.而中美关系目前正处于冷战后新一轮的重大转型之中,两国关系总体趋向积极稳定.在这样的背景下,美国在亚太南部的同盟关系将出现更为复杂的发展态势.菲律宾逐渐淡化与美国的军事关系,向中国和俄罗斯采购武器,并考虑与中、俄举行军事演习.而澳大利亚则正在反思对美国的认识,寻求更独立的空间,对美国保持一定的距离,并逐渐认识到参与中国的“一带一路”倡议是基于澳大利亚的国家利益,参与中国的发展是必然的选项.虽然美国不会放弃对同盟国的安全承诺,但前几年美国亚太同盟战略出现的南北并重趋势将出现变化,美国的亚太盟友体系整体强化的趋势也将出现新的变数.
（第一作者系中国社会科学院美国研究所副研究员；第二作者单位：中国社会科学院美国研究所）
（责任编辑：徐海娜）
评析论文参考资料：
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