原创《散煤长效治理需条块结合的政策支持》
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传统观点认为,散煤治理是一个越做越小的市场,但这只是从存量的角度看问题.
据统计,我国雾露覆盖260万平方公里,对全国近6亿人的健康造成影响.虽然今年在局部地区雾霾有所缓解,但距离世界卫生组织的大气质量健康标准PM2.5的年均浓度低于10微克／立方米,仍有相当大的差距.空气情况依旧不容乐观,治理雾霾仍在路上.
雾霾的主要来源有燃煤、机动车、扬尘、工业废气等,其中燃煤是PM2.5排放的主要来源,燃煤对一次PM2.5贡献率高达63%,对二次PM2.5贡献率平均为56%,而燃煤PM2.5排放的将近一半由散煤贡献.散煤多为灰分、硫分含量高的劣质煤,往往缺乏脱硫、脱销、除尘处理,单位排放强度较高,而且多在人口密集地区低空排放,导致更严重的疾病危害.因此,散煤治理是治理雾霾、控制煤炭消费总量的重要抓手.
高度依赖补贴难以大范围复制
治理散煤取得较好成效.各级地方政府在大气污染防治目标的压力下,纷纷制定并执行了_一系列散煤治理政策.尤其在“2+26”城市,提出了地方燃煤削减目标,明确了煤改气和煤改电的方案与补贴标准、能源政策.2017年冬季,部分地区雾霾显著减轻.
补贴是否可持续的问题日益突出.由于清洁替代技术的成本高,用户需要改造补贴、运行补贴,地方财政承担着较大压力.尤其是河北、山东等地,未来减煤任务量都比北京大得多,而地方财政补贴能力有限,难以长期维持.但如果没有长期的足够多的补贴,受经济因素影响,用户仍会重新使用燃煤.
治理散煤需要更经济的清洁替代技术.只有清洁替代技术具有市场竞争力,真正被消费者接受,散煤才不会再被使用,雾霾才不会一次次重来.
必须依靠成熟的产业与市场
随着清洁替代产业的生产经验增加、分工专业化、技术创新突破,清洁替代技术成本将降低.同时随着清洁替代市场变得更公平规范、更竞争充允也将促使企业更有动力提供优质、便宜、可靠的产品和服务.成熟的产业与市场,才能促使用户大大减轻对地方政府补贴的高度依赖,才能促进散煤治理从短期效果好,向长期可持续转变.
散煤治理的关键产业是清洁供热和绿色窑炉.全国散煤消费量约在7.5亿吨左右.一是农村生活散煤,燃煤约2亿吨,此部分是散煤消费最大、排放最多的领域,90%以上用于采暖、热水等用热；二是燃煤小锅炉,燃煤约2亿吨,主要用于冶金、造纸、建材、化工、民用等的蒸汽、热水等用热；三是建材工业小窑炉,燃煤约2亿吨；四是其它1.5亿吨.
传统观点认为,散煤治理是一个越做越小的市场,散煤将逐渐被禁止和替代,但这只是从存量的角度看问题.我们还应从增量的角度,用发展的眼光看散煤治理问题.随着城镇化水平提升、产业转移,未来仍然有大量的新增用户,包括居民供热、商业建筑供热、工业供热、工业窑炉等,同时还有存量用户的设备在达到寿命期后提出更换的需求,它们将形成对清洁供热、绿色窑炉持续存在的市场需求.散煤治理的长效机制必须依靠发展清洁供热、绿色窑炉产业与市场.
燃煤窑炉种类繁多、功能多样,替代时需要综合考虑工艺要求、开工方式、煤炭用途等多种因素,难以简单制定准入、淘汰、改造标准,因此绿色窑炉产业发展较为缓慢,清洁供热产业正在优先成为突破口.
呼吁“条块结合”的政策支持
与散煤相比,清洁供热技术具有投资高风险、周期较长和一定的外部性风险等特点,其成本的下降需要政府的支持,否则企业会缺乏投资技术发展的动力.同时,政府的支持也是一种符合成本效益原则的战略行为,早期对降低成本的投入可以从未来以较低经济代价解决散煤污染、雾霾问题中获得超额补偿.因此,清洁供热产业与市场发展离不开政策的支持,尤其是因地制宜的地方政策.
我国散煤治理与清洁供热的地方政策分成两类,一类是各省（自治区、直辖市）、各市（地级市、自治州）、各县（县级市、市辖区、自治县）人民政府印发的政策通知,指导下级政府以及本级政府中相关部门的工作；另一类是各级政府的专业部门或单位制定和发布的工作实施方案,细化指导下级政府的相关部门的工作,以及指导大型企业的工作.
第一类政策是各级人民政府（或者、办公室）发布的政策,以“块”指导为主,是下级政府对上级政府出台政策进行贯彻落实.部分情况也有以“条”指导为主,例如山东省人民政府发布的《关于加快推进全省煤炭清洁高效利用工作的意见》(鲁政办发[2016) 16号）.
第二类政策是各级人民政府中的一个或者多个专业部门发布的政策,受条块结合指导.一方面是“块”指导,即贯彻落实政府第一类政策,另一方面是“条”指导,即受上级政府或部委中职能相似或业务内容相同部门的政策指导.
第一类政策取得良好收效,有效推动了能源、住建、环保、农业等部门,以及下级政府的分工协作.“块”指导需要注意避免层层过度加码,以及过于重视短期考核完成情况,缺乏建设可持续、专业的治理机制的情况.
第二类政策需要加强“条”指导.编制和出台散煤及清洁供热的专业政策,常需要协调多个部委主管部门,因此政策出台的时间较长,有时滞后于地方的需求,而且经过多轮博弈,可能消磨掉一些有突破性但责任权利不对等的好政策.以清洁供热规划为例,目前出现弃风、余热资源浪费问题,天然气储运供应问题等,这与缺乏专业系统的“条”指导有关,缺乏指导清洁供热规划与新型城镇化规划、土地规划、地方财政规划、电网规划、燃气管网规划、可再生能源规划、余热规划、节能规划等多规统筹协同.
“条”指导方面应加强多部委协同指导能力,例如对规划、补贴、监管、融资、技术标准、能源市场机制、法治、研发等,并提升指导的时效性和有效性,有力支撑地方政府专业部门制定政策.例如指导建设能源交易市场机制,优先出台有利于煤改电、煤改气的优惠电价政策、优惠气价政策、弃风弃光交易政策,作为过渡性的政策,同时推进天然气、电力等能源体制改革,有序放开竞争环节,形成资源成本到用户终端用能联动机制,促进天然气的充分供应、可再生能源的充分消纳.“条”指导需要注意避免过度指导,不影响地方因地制宜决策以及市场自由竞争.在自上而下“条”指导的同时,也应鼓励自下而上的探索创新、先行先试,从而形成试点经验来推广’促进完善自上而下“条”指导作用.
清洁供热具有多种细分市场
一是集中式与分散式清洁供热市场的分布和经营模式有差异.清洁供热分为集中式清洁供热和分散式清洁供热两类,前者通过热电联产、工业余热、燃气锅炉、蓄热电锅炉、热泵经由热力管网集中供热,后者主要是为用户提供热泵、蓄热电暖器、电热膜、碳晶、燃气壁挂炉、空调等分散供热服务.目前我国集中式清洁供热的市场主要在严寒、寒冷地区,可以利用PPP.能源企业合资等方式,可采取电、气、热综合能源供应的经营模式.
分散式清洁供热也有较大市场潜力,尤其在夏热冬冷地区,指长江中下游及其周围地区,涉及16个省、市、自治区,人口5 5亿左右,国内生产总值占全国的48%．是一个人口密集、经济发达的地区.分散清洁供热服务市场是开放的、竞争激烈的.分散清洁供热服务可以采取综合能源服务的经营模式,不仅提供清洁、经济、便捷、安全的清洁供热服务,还帮助用户改造设备和运行维护,提供节能、需求响应、分布式能源、多能源品种采购等服务.
二是存量改造市场主要在散煤消费多、雾疆严重地区,而开拓增量市场可放眼更广大的范围.散煤的存量改造重点地区是煤炭主产区及其附近省份,以及北方采暧地区.全国70%的民用散煤消费集中在数量不到三分之一的省份,几乎全部位于黑河一腾冲线以东的东北到西南连线上,尤其以北方地区为主,主要因为距离煤炭产地近、采暖需求大两大因素.存量改造市场具有城乡差异性,城市里改造重点是工业用热,农村里重点是生活散煤.
三是“一带一路”国家具有一定的增量市场.天然气、电力、地热能、生物质能、太阳能、工业余热等清洁供热装备制造产业的发展,除了依托国内市场,还应充分挖掘国外市场需求.发达国家的城市更新较为缓慢,更应关注“一带一路”中的发展中国家,他们具有大量的城镇化发展需求,以及由此带来的清洁供热的市场需求.
为实现PM2.5年均浓度低于10微克,立方米,为每一片土地上都有清新空气,我们需要坚持发展清洁供热产业,持续发力,久久为功.
政策论文参考资料：
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