原创《深度贫困区脱贫需超常规》
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□ 中国农业大学教授 李小云
总书记在2017年6月3日召开的深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上指出,脱贫攻坚的主要难点是深度贫困.
深度贫困主要是指贫困群体的贫困状态持续时间长（一般来说按照收入贫困线或多维度贫困衡量其贫困状态持续5年以上）,并且其贫困程度比较深的贫困现象.
目前看, 深度贫困主要是指以“ 三区三州”为代表的较大范围的整体性的区域性贫困和“三区三州”之外以自然村庄为单元的集中性贫困,以及大量分散的个体性贫困等3个方面.其中,脱贫攻坚难度最大的是以“三区三州”为代表的较大范围的区域性深度贫困.
党的十八大以来,在战略部署下,贫困地区发生了根本变化.深度贫困地区按现行收入贫困标准脱贫的目标基本可以实现,但深度贫困地区按照“两不愁,三保障”的目标,特别是实现可持续脱贫和与全国同步实现小康的目标仍然面临诸多挑战,需要超常规和创新性对策.
设专项基金 改善基础设施
深度贫困地区和处于深度贫困的村庄,几乎都处在地形复杂、气候条件恶劣、地质灾害多发的山区和边远地区.
以四省藏区为例,这些地区有青藏高原、横断山脉,地处高山峡谷,气候条件复杂,地质灾害频发.这些地区基础设施建设成本昂贵,如每公里乡村道路建设成本在“三区三州”平均高达80万元,甚至100万元.即使在“三区三州”之外条件相对好的深度贫困山区和边远地区,一条村级道路建设成本也高达每公里六七十万.
因此,解决这些地区基本的通路、通电、通水等基础设施的投入成本很高.基础设施改善不仅受到成本高的约束,也受到地理地质条件、居住分散特别是受到频繁地质灾害等影响,使得在这些地区改善基础设施面临巨大挑战.
四川甘孜31个贫困村和 6 1个非贫困村均未实施安全饮水巩固提升工程,甘肃甘南仍有1400个自然村不通公路,四川甘孜45个乡不通硬化路、48个贫困村不通公路.四川甘孜85%的行政村不通宽带,1725个村收不到州县电视节目.
深度贫困地区在自然条件约束下,加上现有基础设施缺口很大,2020年实现脱贫、同步小康压力很大,需要按照关于深度贫困地区的脱贫战略,制定基本基础设施到达自然村的规划,建立政府和社会在统一规划下的投资机制.
近年来,企业和社会参与脱贫攻坚的积极性很高,但投入很多处于相对碎片化状态,如何将政府和社会资源聚焦到深度贫困地区,应该成为解决这些地区基础设施落后的重点.
因此, 可以考虑建立一个在规划约束下的融合政府和社会资源的深度贫困地区基础设施专项基金,专门用于这些地区的基础设施建设,特别是制定优惠政策鼓励企业和社会资源进入深度贫困地区建设基础设施.
深度贫困地区的可持续脱贫受到区域经济落后的制约.深度贫困地区所覆盖的州县在全国区域发展排名中均处于末端.例如,贫困状况严重的4个省份一般公共预算收入均值均为全国一般公共预算均值的37%,导致这些地区的地方政府几乎从财力上完全缺乏解决所在地贫困状况的能力.
在全国范围经济结构调整中,如何推进很多适合深度贫困地区的产业向这些地区转移,对于这些地区长远可持续脱贫具有重要意义.
今后,国家区域发展战略应该更加聚焦这些地区发展,将区域发展与脱贫攻坚衔接,要在这些地区培育新的产业增长点.在深度贫困地区,很多地方具有优质的旅游资源,而且不适合发展其他产业,应该将农牧民直接参与的乡村生态旅游等作为重要产业加以支持.
基本社会服务需跟上
深度贫困地区基本社会服务严重落后于全国平均水平.
以四省藏区为例,2016年四省藏区41.92万建档立卡贫困户中,仅有不到3%的贫困人口达到高中及以上学历,仅34%的贫困人口接受过正规教育.2015年底,有幼儿园或学前班的行政村比例,和有小学且就学便利的行政村比例分别为30%和35%,远低于全国贫困地区的平均水平.
考虑到这些地区的特殊情况,应该集中建设和改善寄宿制学校的条件,做到义务教育全覆盖；提高教师待遇,改善教育质量.在这些地区实施支教计划和在距离不远、条件相对好的地区扩招来自贫困地区的学生,从而弥补教学资源不足的短板.
深度贫困地区的贫困人口地方病发病率高.以四省藏区为例,包虫病、大关节病、结核病、高原心脏病等发病率极高.深度贫困地区基层医院比较少,医疗专业人才匮乏.应考虑加强以地方病诊断和治疗为重要内容的医疗能力建设,同时建立长期的志愿医疗服务制度.
深度贫困地区居民养老保险设计也不合理,需要设计实施针对这些地区特殊情况的社会公共服务政策和措施.
找准产业发展潜在力量
深度贫困地区农业商品化程度很低.由于受到自然、地理、社会、文化等因素的制约,深度贫困地区发展产业难度很大.同时,深度贫困地区的农牧业均有很多自身特色.在现代加工业难以成为主导产业的地区,发展以农户为基础的小型特殊农产品加工以及利用电商打造特色品牌,也是深度贫困地区产业发展的潜在力量.
扶贫资源需按照创新原则在这些地区进行投入,从而提高农户产业收入在农户总收入中的比重,逐步扭转严重依赖政府转移支付的局面,这也是深度贫困地区脱贫的关键所在.
深度贫困地区生活条件极差, 本身行政资源相对奇缺,贫困人口居住分散,条件艰苦,外部派驻的人力资源很难长期和村民共同生活,现行帮扶组织动员机制很难充分发挥作用.同时,各类社会组织在这些地区也很少展开社会活动,“最后一公里”的真空度很高.
因此,关于深度贫困地区组织帮扶措施,要根据这些地区的特殊情况灵活安排.对社会组织在深度贫困地区参与精准扶贫,应在资金上提供支持,积极推进在深度贫困地区展开政府购买扶贫服务.
同时也要看到,深度贫困地区是少数民族最集中的地区,少数民族的社会文化价值与现代市场经济价值存在很大断层,帮助他们有效与市场经济衔接的困难很大.在脱贫实践中,需要考虑他们的社会文化价值体系,切勿按照主流市场经济要求强制他们进行改变.
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