原创《治理危機倒逼制度改革》
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◆文/ 鄭永年
沒有任何理由可以忽視中國社會存在著的深刻地方治理危機.與西方比較,中國經常會出現“幹部倒、國家倒、社會倒”的局面.在西方,社會、企業組織化比較高,具有獨立和自治的性質,並且公務員系統也是獨立的,因此即使政府出現了問題,社會不會解體,能夠自治.中國直到今天,很大程度上仍然是“全能政府”,所管理的面實在太廣,並且政府的法治程度仍然比較低,一旦幹部出現問題,政府就會出現問題,社會就會出現問題.不能想像沒有政府的中國社會會是怎樣的.
從民意表達來看,政體不管如何虛偽,社會意見通過媒體、選舉等機制不斷表達出來,政府可以瞭解社會大趨勢.當然,精英層是否能夠應付或者如何應付,是另外一個問題.在中國,政府儘管具有很強大的動員能力,但往往瞭解不到社會真實情況,造成錯誤的判斷,導致治理危機.
在目前的體制下,如何改進地方治理局面呢？
首先,要敢於起用地方幹部,明確基層幹部的上升途徑.較之機關幹部,縣、鄉一級幹部,沒有上升管道.一個明顯的因素是地方能人與上級組織部門的關係很難建立.儘管中國共產黨有很多幹部任用條例,但大多數幹部提升靠的是朋友圈,且往往是機關幹部的朋友圈.縣市級幹部往往從機關下來,他們和上級機關是有有機聯繫的,本來就同屬一個朋友圈.北大、清華畢業的幹部,比較容易形成朋友圈,很難和地方大學畢業的幹部形成朋友圈.對真正的地方幹部（大都是地方大學畢業的）來說,他們和上級之間沒有有效的溝通機制,上級也沒有瞭解地方幹部的機制.到今天為止,仍然沒有針對地方幹部的發現、起用、使用的機制,僅通過檔案簡歷和考察制度遠遠不夠.
其次,選拔地方幹部制度要公開透明,避免因任用制度不公而導致的腐敗和懶政.一線地方幹部離上級實在太遠.無論從理論還是實踐,他們的重要性不言而喻.但是,一線幹部尤其是那些埋頭苦幹、不搞關係的幹部,往往沒有管道被上級“伯樂相馬”般地發現.這裡牽涉幹部政策的公平性問題.那些搞關係的往往“優”於不搞關係的人.出現“懶政”不難理解,不用通過努力就被提拔,大大挫傷了實幹的幹部.地方老百姓是有判斷力的,只是在提拔地方幹部時,有關部門只看上級,不看社會.
提拔基層幹部
再次,任用幹部標準要可操作化、具體化和細節化,避免不接地氣.鄧小平時代,幹部錄用實行“四化”標準（即革命化、年輕化、知識化和專業化）,那時的標準非常具有操作性,錄用了一大批實幹型幹部.之後的幹部錄用標準逐漸僵化和機械化,出現唯年齡、唯文憑、唯經驗等現象,真正實幹的人很難得到提拔,導致了庸人政治,幹部隊伍沒有士氣.近年來,總書記習對弊端提出了很多指導性意見,但還沒有制度化和反映在政策層面.儘管年齡、教育和經驗等綜合考量非常重要,但不能過於一刀切.在鄉鎮一級,可以實行工資待遇與級別相對分離的制度.很多鎮委書記當得很好的人才,不見得一定要當縣委書記,很多很有才幹的鄉鎮書記也不適合當縣委書記,但他們應當可以享受縣委書記的工資待遇.這樣可以激勵大量優秀的鄉鎮幹部.
第四,不同領域產生的幹部要調配適當,以免失衡.就黨政關係而言,80 年代改革後,黨政分工,書記和市長之間出現分工合作趨勢,但現在兩者界限越來越不清晰.黨政不分工,黨委也經常抓行政業務,結果導致政治沒有人管,或者管理不力,很多地方就出現黑社會左右局面的趨勢.從上級委派到地方的機關幹部只看級別,忽視他們的工作經驗背景,結果下去之後經驗不足,不適應.黨政機關、學校、宣傳口、團機關等領域的人,如果派往地方,就要適當使用.此外,考察幹部地方經驗,應當考察他們走向社會頭幾年的（即離開學校之後）的基層工作經驗（鄉鎮）,而非從機關到機關、從上級機關到地方的臨時工作經驗；要增加具有一線工作經驗幹部起用的比率.
第五,要注意從落後地區到發達地區的幹部調動所產生的負面效果.中國國家大,情況複雜,幹部在不同區域的經驗很重要；也尤其要注重提拔在落後地區工作的幹部.但經驗表明,從落後地區來到發達地區的幹部不宜直接當一把手,因為會影響地方的政治、經濟和社會管理體制的運作.從落後地區來的幹部需要花很長時間去瞭解地方.等他們一瞭解就走了（上調）；如果是“平調”（也就是他們的最後一站）,他們也就沒有動力工作.這種調動的幹部應先當二把手,熟悉情況後再當一把手.
第六,需要考慮如何縮短上級政府與一線幹部之間的距離,尤其是縣委書記與省委書記,甚至是總書記之間的距離.一定要建立縣一級幹部和省級與之間的關係.省級黨校開辦縣委書記、縣長培訓班時,省委書記要親自抓.黨校也要加大培訓縣委書記、縣長的力度,而且包括總書記在內的政治局常委要定期給培訓班講課.通過這種方式培養起來的政治榮譽、政治忠誠是其他方式所不能取代的.
第七,尋求新方法來制約和避免地方主義,平衡本地幹部和外地幹部.一旦外來官員搶佔了本地的所有資源,必然導致本地官員（或有社會影響力的人）的反彈和反抗.但如果沒有外地官員,本地強人就會出現地方主義,例如" 土豪".外地幹部滿足了上級政府的需求,但滿足不了地方的需要.外來幹部能夠避免地方主義,但地方認同不夠,並經常被本地幹部架空.派外來幹部的目標如果是避免地方主義,可以通過其他方式解決.
逃避“脫離社會”的鐵律
可以實行黨領導下的政府內部三權分立,即行政、立法和司法.垂直領導的地方紀委已經獨立於地方；同樣,法院、檢察院也都是垂直領導.體系的紀檢部分也可以由上級紀委委派,以阻止地方黑勢力的形成和發展.這些舉措都能夠遏止地方主義形成.但社會經濟管理方面的幹部,必須由瞭解地方的幹部來擔任,他們來自本地,熟悉情況,由他們來行使權力,地方治理會比較有效.
對執政黨來說,最重要的是如何逃避“脫離社會”的鐵律.現在地方面臨精英太多的狀態,尤其是來自上層的幹部太多,外來和本地幹部競爭,經常出現緊張局面.廣東烏坎的衝突與其說是政府和人民之間的衝突,倒不如說是地方和上級精英之間的衝突.上級派來的幹部過多,政權失去重心,即權力中心往上移動,權力的基礎不再是社會而是上級.但管理社會的責任仍然在下面,所有具體的事情都要地方來做.因為中國特有的動員機制,上級政府控制了人、財、物各種資源,但沒有承擔相應的責任,地方承擔責任但缺少資源,就出現權力和責任高度不協調的現象.
如何吸納和消化地方精英（人才）對政權的衝擊,一直是中國歷史的關鍵問題.第一種辦法是控制高層精英的數量.數量過大競爭也就激烈,精英競爭過於激烈,必然對政權內部的穩定造成負面影響；同時,高層精英過多,政權重心向上移動,脫離社會需要.控制高層精英規模的傳統做法有二.其一,理論上,皇帝的長子具有繼承權.其二,只有皇帝一人的位置可以繼承,皇帝家族內部的其他人可以得到很多好處,但他們的位置不能繼承.所以中國歷史上不形成歐洲那樣的貴族,即政治家族.政治家族的缺失有利於集權.
第二種方法就是向社會開放,即考試制度的安排,使得所有平民子弟通過自己的努力進入政權.漢朝實行舉薦制度,造成了高層權力者的“朋友圈”,圈子裡互相推薦,結果政權自我封閉,造成危機.唐宋時期,科舉考試開始制度化,到明清高度制度化,即使是皇族,要進入政府,也必須通過考試.這使得政權具有了高度的開放性.儘管皇權不開放,但相權高度開放.中國傳統官僚體系無疑是世界上最開放的.這種做法使得平民子弟有機會進入政權,社會的向上流動性讓政權具有很大程度的“人民性”.這種做法也大大減少了地方精英對政權的壓力.
從歷史上看,因為地方人事任命不當所引起的不穩定甚至大規模的抗議（革命）事件並不少見,所以絕對不能忽視.如果問題一直積累下去,必然造成不堪設想的結果.歷史的教訓要引以為戒.
制度论文参考资料：
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