原创《政府向体育社会组织购买公共体育服务：逻辑、困境与治理策略》
本文是关于社会组织方面论文如何写和社会组织和逻辑和治理策略方面毕业论文题目范文。
沈克印1,2,陈银桥3,杨毅然3
（1．武汉体育学院经济与管理学院,湖北武汉430079;
2．武汉体育学院体育社会科学研究中心,湖北武汉430079;3．武汉体育学院研究生院,湖北武汉430079）
摘 要：政府向体育社会组织购买公共体育服务逐渐成为一种制度安排和有效的治理工具,对于当下培育体育社会组织和转移政府职能具有重要作用.基于治理理论视域下,进行政府向体育社会组织购买公共体育服务的逻辑检视,从制度困境、信任困境和技术困境来探讨购买中所存在的现实问题.在体育改革和体育治理过程中,推进政府向体育社会组织购买公共体育服务,需要构建平等与合作的良性互动关系,建立规范的购买公共体育服务制度,提高体育社会组织承接政府职能的实力,完善政府购买公共体育服务的监管与评价机制.
关键词：公共体育服务；政府购买；体育社会组织；体育治理
中图分类号：G80-05 文献标识码：A 文章编号：1672-268X(2016)01-0039-05
《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买.”国务院出台的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指出：“加大政府购买服务力度,到2020年在全国基本建立比较完善的政府购买服务制度.”2015年5月,国务院又转发了《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》,颁布了《政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录》.可见,推进政府职能转变与加强社会组织建设已成为我国社会管理体制创新的一项重大现实任务.在深化改革和体育治理现代化进程中,打造服务型政府和转变政府职能就要简政放权,要从全能型政府向有限政府转变,从人治政府向法治政府转变,为人民群众提供更加优质、高效的公共体育服务.体育社会组织也是我国社会组织的重要组成部分,向体育社会组织购买公共体育服务,能够促进政府职能转移,提高政府服务质量和效率,同时,对于满足人民群众多样化的体育需求,乃至实现体育治理体系与体育治理能力现代化都具有重要作用.目前,我国政府向体育社会组织购买公共体育服务作为一项制度安排,是市场经济发展的必然趋势,也是体育工作贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神的具体体现和迫切要求.
1 文献梳理及问题提出
政府购买公共服务作为新公共管理的重要内容于20世纪70年代末在英美等国家逐渐兴起的.国外学者把“政府购买公共服务”称为公共服务合同外包(Contracting Out),就是政府通过与营利或非营利组织签订承包合同,并根据其提供服务的质量和数量进行付费,通过这种形式来为社会公众提供服务,相关研究主要包括如下4个方面.(1)政府购买公共服务的基本理论.萨瓦斯( 2003)、德霍格(Dehoog,2009)将合同外包置于民营化的视野之下,从物品与服务的基本特征、提供机制等角度出发,对政府购买的理论依据、内涵、可行性进行了研究.(2)购买公共服务的风险研究.德霍格(Dehoog,2009)论述了对政府购买公共服务的不同模式所面临的潜在风险进行了研究,并提出了解决风险的一些办法.(3)政府购买公共服务范围与方式研究.Boston(2005)认为政府的所有功能都可以外包出去.Donahue( 2007)认为,公务员对公共服务具有较强的责任心,也更能维护公共利益,而私人承包商的主要目的是追求利润最大化.(4)政府购买公共服务实践与经验总结研究.唐纳德·凯特尔(2009)、萨拉蒙(2010)将“委托代理”的一般理论具体应用于合同外包,从政策指导、政府职责、监管和评估等诸多方面,指出了一些国家和地区政府的购买经验.国外的实践证明,政府通过购买公共服务这种制度安排,在实践中引入市场机制,能够提高公共服务的供给质量和效率.
在我国,政府购买公共服务最先在养老、医疗、社区服务等领域开始,取得了不错效果.后来,政府购买逐渐拓展到公共文化、体育等领域.目前,政府购买公共体育服务的研究成果主要体现在以下方面.(1)公共体育服务的基本理论研究.肖林鹏(2007)、周爱光(2010)、易剑东(2012)、樊炳有(2012)、戴健(2013)等对公共体育服务的内涵、发展取向、供给模式等进行了研究,初步构建了公共体育服务体系.(2)国外公共体育服务对我国的启示研究.王伯超( 2010)、汪波(2014)、朱毅然(2015)等众多学者从全球化的视野,通过研究西方主要发达国家的公共体育服务,总结成功经验,对我国公共体育服务的实践起到启示作用.(3)我国政府购买公共体育服务的行为探讨与可行性研究.高斌( 2013)、戴俭慧(2013)从行为目标、行为主体、行为对象和行为方式等方面,对政府购买公共体育服务的行为进行了研究.(4)政府购买公共体育服务的个案研究.胡科等( 2012)、李震等(2014)、王占坤(2015)等以长沙市、武汉、温州、上海为例探讨政府公共体育服务的地方实践,分析购买中所存在问题,从不同层面提出购买的策略和办法.
当下,政府公共体育服务是我国政府职能转型的一种新方式,也是弥补当前公共体育服务供给不足、优化体育资源配置、提高政府供给公共体育服务质量和效率的重要途径.在国外,特别是欧美体育强国,在高度社会自治管理模式下,体育社会组织是具有自我管理、自我运作的相对独立实体组织,其管理模式主要分为主导型、自主型及自治型.在运行机制方面,已形成多元筹款渠道,具备完善组织监督机制和融资机制,政府与体育社会组织之间已形成互利、平等、良好的合作关系.在我国,政府在购买体育公共服务的实践中,存在相关制度不完善,购买标准不够清晰、政府责任较为模糊、购买程序规范化程度较低、服务评价和监督体系缺失等问题.为此,有必要在治理理论视域下,对政府向体育社会组织购买公共体育服务的基本逻辑进行检视,找出政府在购买公共体育服务中的现实困境,分析问题,并提出一些治理策略.
2政府向体育社会组织购买公共体育服务的逻辑
2.1理论逻辑：弥补政府失灵与市场失灵的治理理论
政府所存在的合法性与角色定位,决定了政府在公共体育服务领域中,体现出私人和市场都不具备的优越性.政府作为人民权利的代表,提供最基本的公共体育服务是其本职,不断满足社会公民日益增长的基本体育需求是其应尽的责任与义务.但是,政府由于其自身的局限性,若作为唯一的公共体育服务的提供者,会造成政府机构庞大臃肿、管理效率低下、寻租及腐败也会导致带来失灵现象出现.而公共体育服务所具有的非竞争性和非排他性,决定了仅靠市场机制是无法提供令人满意的公共体育服务的,市场供给公共体育服务模式也会带来公共责任缺失、公民参与程度不高、服务质量较差等问题,即出现失灵形象.正是由于政府失灵与市场失灵现象的出现,才需要依靠“第三方力量”来共同供给公共体育服务,这使体育社会组织的存在成为必然.
发起于20世纪70年代的新公共管理思潮,强调政府从公共服务直接生产者与管理者分割开来,政府只担任“掌舵者”角色,具体的“划桨”事务交给社会组织来承担.新公共管理思潮打破了传统官僚体制,改变了仅靠政府供给的单一模式,引入市场机制和私人部门的市场化管理方法,促使政府管理体制进行改革,这也奠定了治理理论的发展和兴起的基础,同时,在此思潮下,政府购买公共服务拉开了序幕.在公共服务提供中,社会组织承担了政府的一些职能,政府通过合同外包的方式交给有实力的社会组织,公共服务民营化与市场化的这种方式,逐渐成为了第三方治理的重要途径.政府为社会公众提供公共服务,但并不意味着政府必然成为生产者,也可以有市场供给模式、志愿供给模式和多元主体供给模式.在公共体育服务领域,政府是体育治理的“掌舵者”,体育社会组织则是“划桨者”,体育社会组织可以承接政府转移出去的服务职能,来提高公共体育服务的供给质量和效率.治理理论强调公共体育服务主体是多元的,政府部门、市场组织与体育社会组织都是不同作用的基本主体.在深化体育体制改革与迈向体育强国进程中,政府向体育社会组织购买公共体育服务就是政府职能转移的一种具体体现,政府通过引入竞争机制,与体育社会组织以契约形式来实现合作共治,旨在提高公共体育服务的供给质量和效率.
2.2实践逻辑：政府职能转移与体育社会组织的承接
政府职能转移是一个全球化趋势,政府不再直接干预经济社会的诸多领域,而是把更多的政府权利转移到社会上有实力的社会组织进行微观管理,形成“小政府,大社会”的治理模式.在新公共服务、公民社会和“第三方治理”的思潮和理论指引下,政府向社会力量购买公共服务逐渐成为世界各国为了适应经济环境变化和顺应社会发展潮流而进行的重大变革.20世纪80年代以来,英国政府较早发动了公共服务改革,推行了“公民宪章”运动和“为质量而竞争”运动.美国政府购买公共服务则起源于社会福利制度改革,强调公共服务领域引入市场机制,特别重视私营企业和非营利组织的作用,推动了以顾客为中心的政府职能转移.其他如新西兰和澳大利亚等国家,也根据本国国情推行了公共服务市场化改革.在我国,早在1995年,上海市浦东新区就开启了政府向社会组织购买公共服务的新模式,不仅打破了我国传统的权威治理体制,也为社会组织的快速发展提供了条件.之后,北京、江苏、浙江、广东等地方陆续开始政府购买公共服务的实践,购买范围也扩展到了体育领域.
服务型政府和民生型政府的提出,加速了体育行政体制的改革,也促使政府向体育社会组织购买公共体育服务的力度大大加强,范围也在慢慢扩大.我国民政部也进行了体制改革,简政放权,积极培育和发展多形式、多层次的体育社会组织.根据民政部统计,截至2014年底,全国共有社会组织60.6万个,其中,社会团体31．0万个,体育类社团20848个,体育类民办非企业单位11901个,体育基金会40个.国家体育总局局长刘鹏指出：“中国体育社会组织积极开展群众性体育健身活动,参与构建‘政府主导、部门协同、全社会共同参与’的‘大群体,工作格局,汇聚形成了共同推动全民健身事业发展的强大合力,地位越来越显著.”2011年,上海市印发《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》,该文件指出,要转变政府职能,加大政府职能转变力度,建立政府向社会力量购买机制.2013年,上海市闵行区政府投入30. 62万元向区老年体育协会、体育总会、国际标准舞协会、太极拳协会等体育社会组织购买公共体育服务.2014年,上海市体育局通过购买形式,把市民体育大联赛系列赛交给网球、篮球、游泳、健美操等30家体育社会组织举办.2015年,江苏省常州市政府就投入400万元向体育社会组织购买公共体育服务,购买项目也增加到了31项.可见,随着体育体制改革的不断深入,体育社会组织的规模和实力日益扩大,体育社会组织承接政府转移出的公共体育服务职能,逐渐成为一种制度安排和实践活动.
3政府向体育社会组织购买公共体育服务的现实困境
3.1制度困境：政府购买制度供给严重不足
在法律层面,国家尽管在2003年就开始《中华人民共和国招标投标法》,但是该法并没有明确指出包含面向公众提供的公共服务,层面的制度缺失在很大程度上限制了政府向社会组织购买公共服务.另外,《采购法》第22条对政府采购供应商在独立承担民事责任能力、财务状况、纳税和社保缴纳等方面进行了限定,而大量社会组织属公益性的非法人机构,法律地位缺乏,也无纳税记录等,这就说大量的社会组织无法成为《政府采购法》所规定的供应商.现行的《政府采购法》也没有对政府购买边界和范围进行界定,更没有专门针对购买公共体育服务进行说明.尽管我国颁布了《基金会管理办法》、《社会团体登记管理条例》等法规政策,但这些政策侧重于登记程序,对体育社会组织的法律地位缺乏认可,也没有明确体育社会组织的承接权力、税收政策等.另外,《中华人民共和国体育法》虽然在宏观层面对政府购买公共体育服务给予了指导,但也有一些不足,有待于修改与完善.目前,我国政府购买公共服务缺少顶层设计,需要出台一个具有专业性和全局性的制度文件.在公共体育领域,很多省份和地区政府已经开始探索如何购买公共体育服务,如何规范购买行为,一些地方政府就出台了《政府购买服务制度的实施意见》、《购买公共服务管理办法》等政策文件,但这些政策的立法层次太低,而且在实践中要真正贯彻落实和发挥最佳效力,仍困难重重.政府职能向社会组织转移缺乏配套的法律规章制度约束,使转移处于一个无法可依状态.我国大多数地方政府购买公共体育服务的进程较慢,没有出台专门的制度来解决购买范围、购买程序、定价、资金保障等问题,也没有设计购买公共体育服务标准体系,更没有专门的监管与评价机制.由于现在的制度供给不足和不完善,会导致很多地方政府无法把公共体育服务纳入财政预算,在购买操作上随意性较大,也无法进行科学有效的评价与监督.
3.2信任困境：政府与体育社会组织之间的信任缺乏
目前,尽管我国的体育社会组织发展迅速,但在规模和能力上仍相对较弱,缺乏发展实力和独立意识,特别是公信力不够,政府与体育社会组织之间的信任缺乏.社会组织的公信力是主要包括政府、社会公众、媒体等各个利益相关者对社会组织的信任程度,但也包括社会组织自身的信用程度,公信力的高低能够反映出社会组织与利益相关者之间良性互动关系.公信力也是体育社会组织建设中的核心问题,关乎到体育社会组织是否能够赢得社会公众和政府信任与支持.新中国成立以后,在计划经济体制和高度集权的行政管理体制下,中国体育管理体制也呈现出政府垄断特征,政府几乎包揽了所有的公共体育服务,政府掌控着体育社会组织的命运,而体育社会组织只能顺从政府的行政命令.改革开放之后,我国的体育社团和体育协会等体育社会组织得到了快速发展,但仍具有较强的“半官半民”色彩,与政府的关系仍不是一种平等关系.由于社会公众对政府存在依赖心理和特殊信任,习惯于政府供给公共体育服务,而对体育社会组织的信任不够.在市场经济条件下,某些体育社会组织发展不规范,缺乏自律机制,透明度不高,打着公益旗号谋求利益.在中国社会转型期,体育社会组织的实体化程度不够,也缺乏公益精神和志愿精神.另外,在政府购买公共体育服务实践中,有些地方政府行政部门仍不愿意下放权力,不信任体育社会组织,担心体育社会组织无法完成政府职能承接任务,也害怕其无法提供高质量的服务而毁坏政府形象.
3.3技术困境：购买操作不规范与社会组织实力不足
政府购买公共体育服务是以契约形式来供给公共体育服务,目的是提高公共财政效率和为社会提供高质量的服务.在中国社会转型期,由于法律、政策等顶层设计的制度缺失,政府职能向社会组织转移也缺乏配套的法律规章制度,这会造成社会组织的异化、政府购买行为的雇主化、以及公共服务的内卷化现象等问题.政府向体育社会组织购买公共体育服务在我国很多省份和地区刚刚起步,由于大多数体育社会组织与政府之间存在一种隶属关系,这样政府与体育社会组织在购买活动中就难以形成平等的契约关系.在购买过程中,有些地方政府对购买公共体育服务的必要性认识不够,不清楚需要购买服务的种类,也没有明确的购买目录,对购买服务的成本核算、财政给付、服务成效、过程管理、绩效评估等缺乏专业性.由于购买程序上的不规范,尤其是信息不公开,势必会存在垄断、违规和暗箱操作等风险.在西方发达国家,体育社会组织发展较早且发育相对成熟,具有良好的事业基础和社会公信力,政府也信任这些体育社会组织,通过签订合同,进行服务外包为社会提供公共服务.近年来,政府购买公共体育服务成为一种趋势,各级各类体育社团、体育类民办非企业等体育社会组织发展迅速,但是,体育社会组织总量偏少,在全国社会组织中所占比例也较小,地区分布不平衡,而且存在自治性弱、过度依赖政府、公信力不高、专业化和职业化水平较低、社会资源动员能力不足、筹资渠道单一等诸多问题.
4政府向体育社会组织购买公共体育服务的治理策略
4.1 构建政府与体育社会组织的合作伙伴关系
在政府购买公共体育服务过程中,需要加快政府职能转移,进一步加强顶层设计,积极推进政社分开,厘清政府与体育社会组织的关系,大力培育体育社会组织,促使体育社会组织积极参与体育治理.政府要逐步减少对体育社会组织的微观干预,激发体育社会组织活力,构建一种政府与体育社会组织共同参与体育治理的平等互利关系.一方面,政府应转变观念,认同体育社会组织的体育治理主体地位.政府在理念上应从“官本位”向“民本位”转变,要摒弃对体育社会组织的偏见和敌视态度.治理理论视域下,体育社会组织、政府部门、市场组织虽然都可以成为体育治理的主体,但是体育社会组织最具有的志愿和慈善精神,在参与公共体育服务供给方面具有较大优势,承接政府转移出的公共体育服务已成为一种治理趋势.另一方面,推进政社分开,加快体育社会组织实体化改革.自党的十八届三中全会以来,社会组织的改革步伐明显加快,体育社会组织的实体化改革也成为当前体育领域要解决的重大问题,特别是在全民健身上升为国家战略之后,各级各类体育社会组织在承接全民健身赛事和活动中,提高了实力.2015年8月,中国足协与体育总局脱钩就是体育社会组织去行政化的例子.
4.2 建立和完善规范的购买公共体育服务制度
体育社会组织参与政府购买公共体育服务,能够实现壮大自身实力,树立良好的社会公信力,而政府自身要强化公共利益,统筹安排,进行宏观管理,出台相关的制度文件.一方面,完善购买公共服务的法律体系.尽快完善《政府采购法》与《招标投标法》,这两个法律本身没有对公共服务进行详细说明,也没有针对公共服务的特征进行必要的规定.通过《政府采购法实施条例》的出台,厘清《政府采购法》与《招标投标法》在采购范围、监管主体等内容上的界限,同时,增加一些详细条款,补充法律上的漏洞.建议地方政府也要尽快制定《政府购买公共体育服务实施意见》、《政府购买公共体育服务指导目录》等配套制度.同时,要在国家层面上,尽快出台《社会组织管理法》等法律文件,详细说明社会组织的地位与性质、职责与权限、运行机制等.在体育领域内,也要对现行的《体育法》进行完善,构建权威的法规体系.另一方面,建立科学、规范的政府购买公共体育服务制度.首先,出台《政府购买公共体育服务指导目录》.政府购买公共体育服务,并不意味着所有的体育服务都包括进去,这是由多方面因素决定的需要确定公共体育服务的购买范围.地方政府应根据财政状况、经济发展水平、体育社会组织现状等出台切实可行的《政府购买公共体育服务指导目录》.其次,建立政府购买公共体育服务的财务预算管理制度.政府购买公共体育服务要建立透明的预算,从购买计划到预算编制,再到执行和监督评估,都要严密结合.再次,建立公平、公正、公开的竞标制度和严格的准人和退出制度.最后,要建立科学的合同管理制度.政府根据不同的公共体育项目和不同类别的体育社会组织,制定和选择不同类型的合同,规范合同签订,双方严格遵照合同办事.
4.3 增强体育社会组织承接政府职能的实力
体育社会组织有着政府和市场所不具有的社会管理功能,政府可以充分发挥体育社会组织这种独特作用,为社会提供更多的公共体育服务产品.在深化改革与体育治理背景下,政府向体育社会组织购买公共服务的范围会越来越广泛,规模会越来越大,更多省份或地区会建立和完善规范的配套制度.在这场轰轰烈烈的制度安排中,政府作为“掌舵者”和“购买者”,应简政放权,大力培育和发展体育社会组织,争取为体育社会组织参与政府购买创造一个良好的制度氛围.一方面,政府应出台相关制度,大力扶持体育社会组织发展.改革体育社会组织管理制度,特别是改革目前的双重审查登记制度,通过制定相关政策和配套制度来加强对体育社会组织的管理,同时也要针对体育社会组织,出台一些优惠的税收减免政策.譬如：国家体育总局出台的《关于推进体育赛事审批制度改革的若干意见》等文件,对繁荣体育竞赛市场和发展体育社会组织起到重要作用.另一方面,提高体育社会组织的公信力,增强参与承接政府职能的实力.随着全面深化改革进程的不断推进,体育管理模式开始向体育治理模式转变,政府会将更多的职能和权利交给体育社会组织.体育社会组织应充分认识到公信力建设的紧迫性和重要意义,要建立健全内部问责制和信息公开制度,加强人才队伍建设,促进内部管理科学化和规范化,提高自我发展能力.
4.4健全监管机制与重视政府购买的绩效评价
国务院转发的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》中明确指出,要健全法律、行政、审计、社会、纪检、舆论等监督机制.要建立长效机制,加强对购买公共文化服务项目进行绩效评价.健全规范严格的监管机制和设计科学合理的绩效评估体系是评价政府向体育社会组织购买公共体育服务效果的最佳方式.政府部门应从以下几个方面进行积极推进.第一,结合财政监督,发挥内部评审作用.政府部门积极推进购买目录、购买、资金预算、社会组织遴选、购买及中标程序等信息公开,组建和领导专家咨询委员会和评审委员会,对社会组织的服务进行前期初步评估、中期跟踪监督和后期考核验收,还要审计资金使用情况,同时,要对取消或合同中止等突发情况进行及时应对.第二,建立和健全内外结合的监管体系.为确保购买行为更加公平、高效和透明,坚决杜绝腐败和寻租行为,需要建立和健全政府内部监督和社会外部监督相结合的监管体系.加强政府内部监督管理,可以实施问责制,对于违法乱纪的管理者要追究责任.加强社会外部监督,就是通过动员社会力量,通过电视、报纸、网络等渠道进行监督.另外,也可以建立专家监督机制或引入第三方专业评价监督机构进行监督.第三,政府应重视购买的绩效评价.政府可以发挥高校研究机构的专业性特长,引入第三方参与评估和年检,或以政府购买服务的方式招标有实力的评估机构.也可以由政府、体育社会组织、公共体育服务对象以及第三方共同参与评价.政府要重视绩效评价结果,特别是在遴选体育社会组织时要参考社会公众对公共体育服务的质量评价.
5结束语
政府向体育社会组织购买公共体育服务是公共管理和行政管理共同涉及到的话题,背后所体现的是从体育管理到体育治理的理念转变,尤其是在公共体育服务领域中如何处理政府与市场、体育社会组织的关系问题上,体现出在国家治理现代化视域中如何实现体育治理现代化.随着我国体育体制改革的不断深入,政府购买公共体育服务逐渐成为一种社会发展潮流,也成为了一种制度安排和体育治理手段.体育社会组织作为政府职能转移的承接主体,在体育治理中逐渐成为除政府、市场之外的“第三方”力量.为了进一步推进政府向体育社会组织购买公共体育服务,需要在政府与体育社会组织之间搭建一种平等、互利、良性互动关系,建立和完善规范的购买公共体育服务制度,也要增强体育社会组织承接政府职能的实力.
社会组织论文参考资料：
回顾述说，此文是关于社会组织和逻辑和治理策略方面的社会组织论文题目、论文提纲、社会组织论文开题报告、文献综述、参考文献的相关大学硕士和本科毕业论文。
