原创《高校内部审计和网络治理的耦合关系和实践路径》
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郎付山
高校治理是国家治理的下位概念,因此高校治理影响着国家治理的整体格局.推动高校治理工作是实现教育强国的必由之路.高校治理总体变化趋势是朝着网络治理的方向不断演进,传统意义上的分散治理已经使高校面临不同程度治理实效的困境.审计委员会的建立以及新修订的《审计署关于内部审计工作的规定》正式实施,为新时代内部审计更好地服务国家及高校网络治理提供了制度保障和规制遵循,内部审计与高校网络治理之间存在着天然的密切联系,探讨两者之间的耦合关系,对于发挥治理导向的内部审计作用,谋划高校内部治理新图景具有重要现实意义.
一、高校内部审计与网络治理耦合关系的理论分析
根据协同学原理,耦合是指不同系统间通过相互作用和彼此影响而产生协同的过程,是系统内部各要素之间,在良性互动下,形成的一种相互依赖、相互协调、相互促进的动态关联关系.
随着大数据、人工智能的快速发展和科教融合、产教融合的深入推进,高校已经成为一个自主发展与外部影响共存,不同时空、不同维度相互渗透的复杂网络体系.师生、校友、政府、家长、社会等都成为高校治理的主体或者潜在主体.因此,高校网络治理体现着公共治理理念和方式的发展趋势.内部审计作为高校内部网络体系的重要组成部分,与高校网络治理之间存在密切耦合关系.
（一）两者具有共同的理论基础
受托经济责任既是内部审计产生的动因,也是网络治理存在的基础.随着教育领域“放管服”工作深入推进,高校的办学主体加快了由学校层面向学院和系（教研室）层面的转移,高校内部形成了学校到学院,学院到系（教研室）以及课题组等多层责任委托关系,其权力结构既有典型的科层制特征,又有多元治理的复杂网络特点和学术特性.高校在办学治校过程中,如果缺乏必要的监督制约,同样存在权力寻租、滥用和经济活动风险产生的可能,最终会导致偏离各个层级受托责任的有效实现,需要一个合适的治理模式和必要的内部监督评价体系来配置权力、防范风险、推动发展.可以说,受托经济责任的存在决定着高校内部审计和网络治理的产生、发展以及作用的发挥,是两者耦合的理论基础所在.
（二）两者具有相近的价值取向
新修订的《审计署关于内部审计工作的规定》将内部审计定义为“对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议,以促进单位完善治理、实现目标的活动”.据此可以看出,在新的时代背景下,高校内部审计主要目标在于通过必要的审计监督、评价和建议等工作促进高校完善治理体系和治理结构,实现立德树人的根本目标.而高校网络治理同样是基于诸多利益相关者的不同诉求,构建合理管理体制和运行机制的一种制度安排,目的也是为实现人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新及国际交流的目标提供制度支撑.两者都致力于推动高校良治和实现自身价值增值,共同的价值取向是实现彼此耦合的动力所在.
（三）内部审计是网络治理的重要组成部分
在高校网络治理过程中既涉及人、财、物等显性因素,还渗透着知识、学术、权力、信息、信任、情感等隐性因素,是一个多元异质的互动关系与复杂的结构框架,内部审计作为高校网络治理的一个内部监督节点,借助其客观的监督、评价和建议功能,为不同治理主体提供必要的审计信息和决策数据支撑,可以有效防止因信息不对称等原因出现“内部人控制”现象,成为内嵌于网络治理机制的重要组成部分.内部审计是治理框架和治理结构中不可或缺的监督评价体系,网络治理需要内部审计对内部控制、风险管理、执行力建设等进行审计监督,并对提升治理水平提供合理化建议,两者存在相互促进的耦合途径.
二、高校内部审计与网络治理的耦合机理
由于高校网络治理的复杂性特点以及不同治理主体之间目标多元和利益冲突的可能性存在,需要内部审计发挥揭露、控制、监督、评价功能,以增进高校网络治理秩序,同样网络治理的构架设计,也有利于提升内部审计的地位,为发挥内部审计溢出效应创造了良好的外部环境.两者在合作互补、互动交换中形成相互依赖、相互促进的耦合互动关系,在耦合互动过程中通过信息、物质和能量的不断互换,推动协同关系从低级耦合走向高级耦合.高校网络治理系统类似生物系统,每个治理主体都有各自合适的生态位,如果外部环境和系统自身发展需求发生变化,比如管理层的治理目标、内部审计的自身职能定位发生变化等,会引发内部巨涨落,导致原来平衡系统的瓦解,并且在自组织、自适应、自协调的过程中重新寻找两者良性互动和耦合发展的路径,两者在耦合——分离——再耦合的过程中推动促进耦合协调度的螺旋式提升,最终达到更高层次的耦合.
三、高校内部审计与网络治理的耦合途径
（一）更新审计理念,树立多元共治的发展思想
中国特色社会主义进入了新时代,内部审计工作也必将踏上新征程.而高校治理也形成一个多中心和不同主体交织的复杂网络体系,高校网络治理的一个重要特点就是政府、社会、师生等利益相关者共同参与学校事务管理,通过集体协商解决问题.审计部门必须树立网络治理导向的内部审计理念,厘清高校内部各种关系的边界,充分考虑学校治理外部需求和内部条件,站位推进治理体系现代化建设全局的高度,树立多元共治的思想,将自身置于网络治理重要组成部分的角度来考量和谋划内部审计工作,建立服务治理、促进治理的工作理念.构建以学术权力为基础,以实现公共利益为目标,协助建立有效解决冲突和多元利益要求的内部决策权力结构.只有这样,才能激发高校内部审计积极主动融入网络治理的内在动力,从而更好地促进高校良治的发展目标,增加两者的耦合度.
（二）强化制度建设,确立耦合发展的规制遵循
制定以网络治理为基础的内部审计制度,通过愿景规划、方案设计和流程再造,保证内部审计融入高校网络治理的合法性和动力源.首先,要紧跟《深化党和国家机构改革方案》的精神,进一步实现高校内部审计的独立性,强化党委对内部审计工作的全面领导,党委定期听取内部审计工作汇报,协调解决内部审计的困难和问题,提高内部审计服务高校网络治理的层级和权威.其次,要完善内部审计监督与高校网络治理的协作配合机制,兼顾包括内部审计在内的不同治理主体的利益,推进彼此间的资源共享,形成重大违纪违法问题线索移送机制以及内部审计与其他内部监督力量协作配合机制,构建内部审计服务网络治理的有效途径.再次,要强化审计结果的利用制度,建立内部审计发现问题整改机制和问责、绩效评价等制度,将内部审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩干部和相关决策的重要依据,网络治理主体尤其是学校的高层管理者要高度重视内部审计报告中所揭露的各种问题、充分利用各种审计建议,切实提升内部审计服务网络治理的效力.最后,通过构建多元网络共治的反应机制、协调机制和决策机制,平衡各治理主体之间的关系,降低内部审计与网络治理耦合中的模糊性和不可预测性,努力实现多元决策主体的“同磁共振”,保证高校各项改革沿着互利多赢的方向发展.
（三）延展内部审计范围,增加耦合的共振空间
高校的网络治理结构具有生态系统的复杂特点,治理节点较多,并且各个节点的权力和地位不完全相等,每个节点都存在或多或少的治理风险,彼此关系也会随着外部环境的变化而变化.因此,内部审计在强化独立性建设的同时,要兼顾经济学的多中心思想和物理学的协同学概念,逐步延伸审计范围,才能实现内部审计与网络治理的有效耦合.在做好财务收支等基本审计工作的基础上,根据新的《规定》将审计监督范围延伸到内部控制和风险管理领域,促进高校完善内部控制制度,提高内部控制的系统性和协同性,降低人才培养、科学研究等过程中的风险和不确定性,实现高校协同共治的目的.强化高校贯彻落实国家重大政策措施、内部治理重大决策部署的监督审计,对内部网络治理流程、框架和制度效能进行审计评价,及时揭露网络治理中存在的制度性缺陷或者不足,并提出改进建议,确保国家有关教育的方针政策能够在高校得到贯彻落实和网络治理水平的持续提高.根据不同治理主体的关切和期望以及内外环境的变化,动态确定审计范围,从为管理者服务转向为所有治理者服务,通过对治理的有效性、符合度进行确认和咨询,切实构建促进网络治理主体共建、共商、共赢的内部审计机制,使各治理主体共享审计成果和治理剩余.
（四）加大信息公开,提高耦合适配度
网络治理优于科层管理的首要之处,就在于它更利于让组织结构中的利益相关方获取必要的信息,从而作出理性的判断和决策.网络治理的绩效不仅取决于各子系统的自身绩效,更重要的是受制于各子系统之间的耦合交互作用.信息公开有利于在网络治理不同系统之间共享治理结果、互相发挥正向激励作用,是推动内部审计与网络治理深度耦合的必然选择.高校权力运行过程中,需要建立完善的信息沟通渠道.一方面内部审计部门要及时获取学校各方面的信息,并利用专业知识对各种信息进行分析、判断和归纳梳理,提高内部审计与网络治理的信息适配度,为学校治理提供依据；另一方面及时对内部审计过程中掌握的信息进行一定的渠道公开,让高校利益相关者及时掌握网络治理和权力运行过程中的必要信息,激发他们参与高校治理事务的积极性,切实提高网络治理效率.同时,高校还应结合受众的不同需要,使内部审计与网络治理之间在信息分类、获取、选择、传递、保存、调整和维护工作中实现无缝对接,提高彼此的适配度,并且充分发挥内部审计职能,对高校信息公开工作进行监督检查,增加信息公开的时效性和真实性,真正建立交互融合的网络互动机制.（作者单位：河南理工大学）
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