原创《民办教育等风来》
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修改后的《民办教育促进法》将于2017年9月1日起正式施行.短期而言,各级各类民办学校都可能面临很大的不确定性,其中最关键的是非营利性和营利性的选择和转制问题
文|《小康》记者 洪治
国内某知名大学的教授费毅立(化名)非常崇尚国学,在儿子陶陶5岁的时候,将他送到了一所民办学校接受“童蒙养正”的国学教育.让他喜出望外的是,在短短一年时间里,聪明的陶陶就认识了几千个汉字.“与其让陶陶和普通小孩一样接受统一的、标准化的义务教育,还不如让他更多地发展自己的兴趣.”于是,费毅立决定让陶陶再多上一年国学班.
作为公立教育的重要补充,近年来,民办教育发展迅速.去年11月,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉(下文统一简称〈民办教育促进法〉)的决定》,根据决定, 民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校,但是不得设立实施义务教育的营利性民办学校.修改后的《民办教育促进法》将于2017年9月1日起正式施行.
这一新规将给民办教育的发展带来哪些影响?面对新规,民办学校又将如何选择呢?
贴近市场需求的民办教育
费毅立在陶陶三岁左右发现了他的天赋：“那时候我给他读《三字经》,没想到一段时间下来,他自己就能背了.”不过,为了找合适的国学班他们一家可费了不少精力,又是托人问,又是网上找,还得亲自去试课,再三权衡,最终选择了这家民办学校的国学班.“我太太也在学校里和孩子一起读书学习、生活.我感觉随着孩子的成长,我们都有明显的进步.”
民办教育日渐受到青睐,北京大学教育学院副教授蒋承分析认为,主要原因在于我国公办教育形式较为单一,虽然办学水平整体比民办教育要高,但多样化的需求没有办法得到满足.“特别是随着人民生活水平的不断提高,这种供给和需求之间的矛盾就越来越突出.”
“民办教育最大的优势在于贴近市场.”北京市教育科学研究院民办教育研究所助理研究员刘熙说道,“一方面社会优势阶层对教育有着更高的要求,另一方面随着城镇化步伐加快、人口流动性增加,以户籍为基础的公办教育很难满足这部分人的需求.这两部分的供给空缺就给民办教育的发展提供了巨大的空间.”
除了扩大教育供给、提供多样化的教育选择,北京大学中国教育财政科学研究所副所长魏建国认为其更大的贡献在于为整个教育系统提供了一种竞争机制：“从美国高等教育发展的经验来看,私立教育和公立教育相互竞争,共同发展,形成了当今世界上最为成功的高等教育体系.诸如哈佛、斯坦福这些名校都是非营利性的私立大学,而公立大学也很优秀,比如加州大学伯克利分校.”
正因为有着巨大的需求和优势,近年来,民办教育才得以飞速发展.根据教育部的统计数据显示,2015年,全国民办学校共有16.3万所,占全国总数的31.8%;在校学生总人数4570.4万人,占全国总数的17.6%.学前教育、义务教育、高中阶段教育、高等教育的民办学校数分别占民办学校总数的90%、6.6%、3.0%、0.4%.
“从存量而言,在整个教育体系中,民办教育已经占了很大的比重,已不再是无足轻重的了,但它的发展却是曲折的.”刘熙指出,“就拿《民办教育促进法》的修改来说,它是全国人大有关教育一揽子立法中的一部分,但相较于《教育法》和《高等教育法》的修改,它实际上晚了一年才通过.”
这部“慢工出细活”的法律在2017年又会带领民办教育往什么方向走呢?
稳定办学是目标
系统性是修改后的《民办教育促进法》的一大特征,它不仅与2015年修改的《教育法》一脉相承,也与2016年通过的《慈善法》相关,还与全国人大正在制定的《民法通则》有千丝万缕的关系.其中颇为引人注目的是将原先的第十八条改为了第十九条,明确修改为“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或营利性民办学校.”与此同时,对“非营利性”和“营利性”做了界定：“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学.”“营利性民办学校的举办者可以取得办学收益,学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理.”
“过去对民办教育存在诸多争议,很重要的原因是法律规定的模糊性.在《民办教育促进法》修改之前,学校举办者可以取得‘合理回报’的.但是,怎么算‘合理回报’是很模糊的.法律对‘非营利性’和‘营利性’的属性没有界定清楚.修改后的《民办教育促进法》则明确了这方面的属性界定,即非营利民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学.民办学校清偿债务后的剩余财产继续用于其他非营利性学校办学.这些规定极大地促进我国民办教育的规范发展.”魏建国说道.
在界定属性的同时,《民办教育促进法》还明确“不得设立实施义务教育的营利性民办学校”.这一条又有什么深意呢?对此,蒋承分析认为,义务教育的外部性和公益性都非常强,除了教育外,更重要的是传承公共道德和社会核心价值观,对我们整个社会和国家的发展有着重要作用.“因此,如果有营利性的商业诉求夹杂其中容易产生反效果.”
“我国的《义务教育法》强调义务教育是国家的责任,是公民在义务教育阶段要强制接受的.”刘熙指出,“之所以这样规定就是要强调政府的责任.”刘熙认为,另一个很重要的因素在于,过去由于对非营利性和营利性属性界定的模糊,对于民办学校,政府部门在税收减免优惠、财政投入等相关配套制度就难以落地,办学质量得不到保障.
对此,费毅立深有体会.由于得不到政府补助,儿子所上的那所民办学校为了节约成本而将校址选在了郊区,同时为了扩大生源,学生来者不拒.尽管儿子进步很快,但由于往来接送成本较高,再加上瘦弱的陶陶经常会受其他同学欺负,性格变得越来越内向,考虑再三,费毅立决定还是把陶陶转回正规公办小学接受教育.
“2017年的核心就是要建立健全分类管理的配套制度,稳定民办学校发展.”刘熙分析道.其中涉及到一个重要的时间节点,即2016年11月7日,《决定》通过的日子.“在11月7日前,我们称为老学校,之后的是新学校.新学校毋庸置疑要严格按照新的法律体系执行,而对于老学校,则会有一定冲击.实际上,《民办教育促进法》修改以后已经在民办学校里引起了热议.”
那对这批老学校,如何保障举办者的权益呢?刘熙指出,重点是财产权和治理权.在营利性民办学校中,这个问题以出资额划分相对比较容易解决,但转为非营利后,举办者如何继续掌握学校的发展则是他们最为关心的问题.
“首先是举办者的产权,在法律中对这块已经有所考虑,就是基于历史和其贡献给予相应补偿或奖励.”刘熙说道,“治理权重点还是要通过章程依法管理学校,也就是举办者只能在章程和法律规定的范围内管理学校,这中间就有很大的弹性.确钱和确权后平稳过渡的难度就大大降低了.”在大原则之下,地方如何实践也很重要.“这个问题就复杂了,主要和一个地区的发展水平有关.”刘熙分析道,“但平稳度过这个过渡期的目标是一样的.”
“教育质量”是本
县域教育是教育最终落地的重要部分,这也是蒋承关注的重点.“随着我国城镇化发展,优秀学生会随着家长的就业流动,而优秀的教师也一定会向能体现他价值的地方聚集.”蒋承分析道,“这就会造成很多教育不均衡的情况.”蒋承通过研究发现,这一现象在经济较为落后的地区更加明显,有的极端的省份甚至两所高中就囊获了整个省份大部分一流大学的升学名额.“这就使得原本公益性很强的行业有了很强的营利性.”蒋承分析道,“特别是高中不属于义务教育阶段,如果营利性民办学校大量进入,如何化解其中的矛盾,尽量均衡资源配置,兼顾贫困家庭的学生就是非常重要的问题.”
此外,随着“中国智造”不断发展,职业院校越来越受到重视,而民办教育是其中重要的组成部分.2017年,职业院校的发展趋势又是如何呢?在蒋承看来,重要的还是提高教育水平,迎合市场需求.“只有职业技能人才的价值能在市场上得到体现和尊重,职业院校才能真正得到发展.”蒋承说道,“因此,市场认可非常重要.”同时,他也指出,社会观念的转变是一个长期的过程,“正如过去对知识分子看法的变化一样,关键还是要在市场中体现其价值.”
短期而言,魏建国认为各级各类民办学校都可能面临很大的不确定性,其中最关键的是非营利性和营利性的选择和转制问题.此外,新法不允许在义务教育阶段举办营利性教育,因此,现存的相关学校面临更为紧迫的转制任务.除了办学校,在线教育领域也是民间资本大量涌入的领域,从2014年的“投资元年”至今的两年间,大量创业者和资本涌入,但大批的在线教育机构都是“昙花一现”.“在线教育最大的优势是便捷性,但交流的频率是它的短板.”蒋承分析称,“一旦课程要求交流得比较多,在线教育就无法满足,未来在线教育发展的重点还是要和实体教育结合起来.”
刘熙通过研究也持类似的观点,他认为,“互联网+教育”的提法并不准确,在线教育的本质还在于教育,“互联网+”是一种工具,应该称为“教育+互联网”.“如果把本质忽视,投得越多,死得越快.”因此,相对而言,刘熙比较看好那些本就有雄厚线下教学基础的机构,“它们在融合线上教育后往往能实现跨越式的发展.”
民办教育投资要谨慎
尽管民办教育发展空间大,但面临的挑战和困难也不少,2017年,民办教育会成为一个投资热点吗?
“不好说.”魏建国说道.他认为,民办教育的制度环境比以前更好了,比以前有了更加稳定的预期.然而,对于营利性学校,一方面按《公司法》等法律规范运作,可以依法分配利润,但另一方面,在税收、土地等方面将不再享有以前的优惠政策,利润空间将大大减少.这种状况有可能会影响资本的进入.对于非营利学校,在法律属性上更加清晰明确,同时法律赋予了一系列优惠政策,将有可能吸引更多的捐资者.无论如何,新法为捐资办学提供了一个比较完备的制度框架.尽管短期内捐资办学者还较为有限,但从长期来看,对促进捐资办学是非常有利的.
刘熙也持类似的观点,他认为,在学历需要政府认可和背书的大背景下,如果相关配套的法律制度没有出台,资本进入的政策风险和法律风险都比较大.“不过目前,鉴于我国教育资产证券化率相较于其他行业水平是非常低的,而且现在很多行业如果引入教育的概念,有助于大大提升其市值,因此,那些抗风险能力比较强大的财团和资本有可能会进入.”刘熙分析道.
他比较看好学前教育领域.“在16.3万所民办学校中,有90%是学前教育,而且这不在义务教育范围内,有很大空间.”刘熙说道,“不过新修改的《教育法》将学前教育也纳入国民教育体系,政府希望引导这些学校走非营利性、普惠性的趋势非常明显.总体而言,中低端的走非营利性的可能会比较大,而高端幼儿园走营利性的可能会多一些.”不过,他也指出,无论如何,政府最关心的可能还是稳定的问题.
“今年说不准,但民办教育成为投资热点是迟早会发生的事情.”蒋承坚定地说道,“教育有着稳定的需求,当时机成熟时,它的投资机会就会凸显出来.”
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