原创《越共制度的演进与态势》
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摘 要:本文对革新开放以来越南制度的历史演进和发展态势进行了系统梳理和研究,认为经过近３０年的发展,越共形成了以政策规范为导向、党内法规为准则、国家法律为准绳的制度体系;构建了以越共败指导委员会为主导、以败监督检查工作组为排头兵、以国家败局为后盾的败联动机制;显现出制度的内涵式发展、生态性优化、体制机制具体化等特点和态势;增强了败的执法力度和成效.
关键词:越南;制度;演进;态势
越共从１９９４年党的七届委员会届中代表大会提出“四大危机”、把贪污腐败作为“国难”和“危机之危机”以来,就把败作为党建的主旋律,而制度则成为重中之重.那么,３０年来越共制度是如何演进的,目前的现状和态势是什么呢?
一、健全和完善败的制度体系
越共３０多年的制度经历了一个从外延发展到内涵提高的历史演进过程,从原初的注重建章立制向当前的注重制度质量和效力转变,败的制度体系不断健全和完善.越共制度体系由党的政策导向、党内法规和国家法律三部分构成,从不同向度发力.
(一)制度的政策导向
越共制度首先体现在党的政策导向上,这是越共制度扎紧的第一道篱笆.从１９８６年党的六大到２０１８年党的十二大的３０多年里,越共召开了一系列具有关键性的全会,制度在党建的地位和政策导向上是逐步提高的,经历了由一个泛泛而谈的党建任务到党建的聚焦和主攻方向的转变深化过程.
从１９８６年到１９９４年,越共召开了一系列全会,在党建的政策导向上是组织整顿和能力提高,只是其中一个方面.无论是１９８７年９月越共政治局颁发的整党０４号决议、１９８８年６月越共六届五中全会通过的?关于党建的一些急迫问题的决议?,还是１９９２年９月越共七届三中全会通过的关于加强党的政治思想工作、整顿党的组织的决议等,都把党建工作的着力点集中在整顿党的组织,提高党的能力.
从１９９４年到２０００年,越共党建的重点是败,并开始把制度提上议程.随着革新开放的逐步深入,特别是多种所有制经济成分和利益多元化的不断发展,某些党员干部的思想、道德出现问题,贪污腐败现象急剧扩大.在这种情况下,１９９４年１月越共提出党面临着“四大危机”,其中贪污腐败是最大的危机之一,是国家的灾难,要把败摆在党建的首位.１９９９年越共八届六中全会作出了党建工作重点从整顿组织向败转变的决定,不仅通过了?关于当前党建工作若干紧迫问题的决议?,而且决定在全党开展为期两年的以反贪污腐败为主的整党运动.
从２００１年到２０１８年,越共党建的重点是反对和防治腐败的质量与效率,制度成为聚焦点和主攻方向.２００１年８月越共九届三中全会讨论通过了新的政治局、书记处和检查委员会的工作制度问题.新的工作制度对政治局、书记处等部门的职权进行了明确而细致的界定,要求他们对自己分管的事务必须负责到底.同年１１月越共九届四中全会强调,惩治腐败、加强廉政建设要注重制度建设,并提出了具体的方案和措施.２００６年越共十届三中全会围绕如何加强党对败工作的领导等问题进行了讨论,通过了?关于党加强对防止和反对贪污浪费工作领导的决议?和?纪律检查委员会工作制度?等文件,不仅强化了制度的重要性和必要性,而且明确规定了党和国家领导人在败工作中的相关职责和权限、纪律委员会新形势下查处党员违纪和腐败案件的相关规制.
２０１１年越共十一大后,制度进一步提速,制度机制建设的具体化、细化、高效化成为重点.２０１２年５月越共十一届五中全会强调:“预防和反对腐败、浪费是关乎全党、全国和全国人民建设和保卫越南社会主义共和国事业的一项极其重要的工作任务”, “必须从提高各级党委、政府及其负责人在预防和反对腐败工作中的地位和责任;必须继续完善预防和反对腐败的经济社会管理体制;必须继续完善预防和反对腐败的机制、政策、组织和干部工作;必须继续完善检查、监督、审计、调查、追诉、宣判的相关机制,加强工作,以提高预防和反对腐败的工作效率;必须加强民选机构和人民群众在预防和反对腐败工作中的监督作用.”①２０１３年越共七中、八中全会提出党建任务的重点是落实和腐败相关的制度.２０１４年５月越共十一届九中全会将国会信任测评制度引入党内.２０１５年１２月越共政治局出台了?关于加强党对于发现和处理贪污案件工作之领导的指示?(５０－CT/TW 号指示).２０１６年１０月越共十二届四中全会决定从思想、道德、生活、作风、自律等方面加强党建、防治腐败,对制度提出更高的要求.２０１８年５月越共十二届七中全会就干部考核评价机制和权力监控机制等问题通过了相关决议.
(二)制度的党内法规
越共不断健全和完善党内法规,规范党员干部的行为,这是越共制度扎紧的第二道篱笆.主要表现在三个方面:
第一,不断修订和完善党纲党章,从党的性质和宗旨对党员干部提出高标准、严要求.无论是２０１１年对１９９１年?越南社会主义过渡时期国家建设纲领?的重大调整,还是革新以来对党章的１２次重大修改,都对党的建设、党员权利和义务、反贪污腐败等作出了许多适应新形势的重大规定.特别是２０１２年１月越共书记处颁行的?关于执行党章一些具体问题的指导意见?对越共的?党章实施规定?１７个方面的问题作出了更加细化、具体的规定,使越共党章的执行更加有可操作性①.
第二,颁布防止违纪和贪污腐败的党内法规.一是从１９９０年１月到１９９６年５月,越共先后颁发了三个预防和反对腐败的指示,即１９９０年１月的开展败的第６４号指示、１９９２年１１月的关于制止和清除贪污腐败的１５号令、１９９６年５月的关于败领导工作第１４号决定,对预防和处置贪污腐败作出一系列具体的规定.二是颁布党员“１９条不准”的规定.越共从１９９９年５月到２０１１年１１月,先后颁布和修改了“党员不准”的规定,进一步明确了党员不得从事的“１９条不准”事项,并规定按照党章和有关法律法规对违反上述事项的行为进行处罚.明确提出将执行情况作为干部和党员选拔的重要依据.２０１６年１２月越共政治局又签发了包括“严禁适值各大会、会议前中后期或各大节日纪念活动、开学散学、干部选拔任用、军衔晋升、工作调动之际举行各种交流、联欢和庆祝活动,意在以牟利为目的聚餐、接受和赠送礼物”等内容的关于加强干部和党员表率作用的５５－QD/TW 号规定.三是颁布财产申报规定.２０１４年１月越共政治局通过?关于加强党员的资产申报与资产申报管理工作?的３３－CT/TW 号决议;同年,越共检查纪律委员会颁布关于实施越共政治局处理违纪党员规定的指导文件.
第三,完善防止腐败的权力制衡监督制度.一是为了防止因“关系网”和“裙带关系”而导致的腐败,越共２００２年颁布的党内干部交流制度规定,在同一地方担任同一职务的县级以上主要领导任期不能超过两届.二是不断完善党内咨询制度.越共在２００２年首次实行了党内咨询制度,取得了不错的效果.２０１２年６月越共政治局颁布?在党委员全会会议上实行党内咨询的指导?,对党内咨询活动进一步加以规范.该指导指出: “在全会上实行党内咨询是委员和候补委员、政治局委员、书记处成员、政治局、书记处、检查委员会及其组成人员在履行职责除了党和国家规定的保密事项之外的相关事宜提出咨询和给予回应.作为咨询对象的组织和个人有责任对咨询做出回应并对回应的内容负责.但是,不得利用咨询破坏党内团结、损害组织和个人威望;不得随意向无关者透露、散布咨询与回应咨询的内容.该指导对咨询的方式做出明确规定:咨询以书面形式或当场提问形式进行;书面咨询材料至少须在全会开会前７－１０天提交.越共印制了在全会上实行咨询时专用的咨询票,规定必须在咨询票上的姓名、职务和工作单位,负责回答的组织、个人以及提出咨询的内容”.② 三是加强领导问责制.２００１年越共九大规定各级党委的领导人在保证自己清廉的前提下,还要对自己负责范围内的腐败问题承担责任.２０１２年越共十一届四中全会更加强调要加强单位首长的责任.
(三)制度的国家法律
不断健全和完善国家的法律法规,这是越共制度扎紧的第三道篱笆,也是越共制度的根本方式和根本保障.
第一,颁布和完善败的专门法律.为了使败有法可依,从１９９０年到２０１７年越南国会围绕败法开展了广泛讨论和科学立法工作.１９９６年越南颁布了第一部败专门法规即?败法草案?,对败相关问题第一次作了法律界定和规范.其后的２００５年、２００７年、２０１２年、２０１７年又对?败法?进行了４次重大修订,使败法得到不断完善.越南现行败法共８章、１３节、９２条和若干款,不仅对和“腐败”相关的一些概念作出了明确的界定,而且架构了预防、发现、处理腐败的整体思路,明确了腐败的处治原则、机构机制、具体规范等,成为越共制度的一部综合性的专门法律.同时,为了与败法的实施相适应,越南政府也颁布了一些具体的实施细则,如１９９０年６月２６日越南政府作出的反贪污的２４０号决定、２００９年颁布的?越南到２０２０年国家防治腐败战略?等.
第二,制定和修改败的相关法规.一是修改?刑法?,加大对贪污腐败的惩处.１９９７年５月越南新的?刑法?修改案规定,骗取公款或社会主义财富５亿越南盾(约合人民币３１.２５万元)以上者判处无期徒刑或死刑;受贿一亿越南盾(合６.２５万元人民币)以上者判处无期徒刑或死刑等①.二是颁布和完善财产登记、申报法规.随着越南败斗争的深入,财产登记申报、财务公开越来越成为制度的主要手段,不断完善财产登记、申报法规就成为制度的一个重要措施.２０１３年生效的?越南败法?修正案对财产登记和申报的对象范围、时间安排、申报清单公示的地点和方式等作出了具体的法律规定.为了进一步落实财产登记和申报的政策和法规,使财产登记和申报具体化和具有可操作性,２０１３年８月越南政府发布实行财产和收入透明化的决定,就相关内容作出具体规定.该规定涉及到国会专职代表和候选人、县级政府副科以上公职人员、军队和副团级以上干部、国家预算管理工作人员等九类人.特别规定,各级领导的候选人都要申报个人房地产情况,干部、公务员要申报其配偶和子女在国外自费留学的经费来源等.随后,越南各国家机关单位据此制定了具体的实施方案并组织落实,越南政府监察局也曾成立９个工作组,对５６个单位和机关的资产、收入申报与公开等实施情况进行了检查.
第三,完善预防腐败的权力监督法规.一是完善国会质询制度.国会代表拥有质询权,质询时进行电视、广播直播.国会代表可以在国会召开期间向由国会选举产生的干部提出质询,被质询者应依据工作实际情况回答②.为了提高质询质量和各部门工作效率,２０１５年１１月,越南第十三届国会十次会议对质询的对象、内容、方式等进行革新,强化了质询的实效、问责、整改和落实.二是完善国会信任制度.为了加强权力监督制约,增强领导机关公职人员的责任感,防止公权私用、以权谋私.２０１３年１月越南国会常委会通过国会信任实施细则,对信任的对象范围、评价等级、开展不信任的原则等内容进行了具体的规定.同年５月,越南第十三届国会第五次会议据此首次对越南符合规定的４７名高级官员进行了信任.同年６月,越共书记处颁发?关于在各级人民议会对由人民议会推选或批准的任职者进行信任工作?,首次在人民议会中开展信任.目前越南国会和人民议会信任已走向常态化.
第四,批准联合国败公约,加大败国际合作力度.为了加大败的国际合作,越南政府经过多次谈判于２００８年１２月正式批准签署?联合国公约?.为了提高越南政府的能力,提升非机构在败工作中的地位,越南政府与联合国开发计划署合作开发了由联合国开发计划署赞助的?加强联合国败公约实施能力及非国家主体的角色,协助越南政府开展败工作?项目,２０１４年６月越南政府批准了这一合作项目,越南制度的国际化得到了发展.
二、构建和强化败的专门权威机构与联动机制
越共３０多年的制度在组织保障和实施机制上,经历了从过去的越共和政府发动、各部门齐上阵、公检法具体负责的形式上轰轰烈烈、实际上没有多大效果的“九龙治水”机制,向组建专门败机构、突出其地位和权威的组织机制转变,保证了败政策和措施的落地.
(一)建立败指导委员会并强化其权力
为了加强党对败的领导和权威性,２００６年越共成立了由政府总理任主任、越共和政府主要部门一把手任委员的败指导委员会,该委员会的主要工作任务和职责包括领导全国败工作和指导全国败的宣传教育工作;对全国败政策和法律法规的研究和制定提出指导性的意见和建议,并对败的政策和法规的实施情况进行指导和监控;对民众反映强烈、事关党和国家重大命运的大案、要案的查处进行指导和协调;负责起草和公布年度败工作报告等.该委员会的成立对于研究、指导败政策的落实,迅速、有效惩治腐败起到了很大的促进作用.
为了进一步推动败工作的发展和取得更大成效,２０１２年越共十一届五中全会决定成立由党的总书记任主任、政治局直接领导的新的败指导委员会.新的败指导委员会对政治局、书记处负责,其具体任务和职责有９项,最主要的是对全国败工作进行指导.与此同时,为了与新的败指导委员会工作任务相配合,越共十一届五中全会提出了新形势下的主要任务包括:提高各级党委、党组织、地方政府以及各机关单位和组织对防止贪污腐败和浪费的责任和作用;加强和继续完善检查、监察、调查、追诉和审判机制,以提高防止贪污腐败和浪费的工作效率;加强民选机构和人民在防止贪污腐败和浪费方面的监督作用;改革和提高防止贪污腐败和浪费的领导、指导机关及其常设机构和智囊机构的能力.
２０１３年,越共总书记、败指导委员会主任阮富仲在召开的败指导委员会的两次会议上对委员会工作的注意事项做了重要指示.２０１６年３月,越共根据新的人事变动再次对败指导委员会进行优化调整,经过这次调整,形成了以阮富仲为主任、横跨党政军群、包括大量政治局委员的联席机构,为提供了人事和机制保证.２０１８年８月越共总书记阮富仲在越共败指导委员会第１４次会议上进一步强调: “指导委员会应重视提高工作质量,同有关部门密切配合,打好败攻坚战”.①
(二)重建内政部及其办公室以使常态化和长效化
为了配合新的败指导委员会工作,２０１２年越共十一届五中全会决定重新组建内政部及其办公室,作为败指导委员会的常设机构.内政部办公室具体职责包括为指导委员会会议设定内容和准备文件;对全国败重大舆情进行关注和作出快速反应;对重大案件进行跟踪并对重大案件的处理和败工作进行总结等.２０１７年２月,越南国家主席、司法改革指导委员会主任陈大光在越南内政与司法部门举行工作部署会上强调指出:“司法和内政机关致力于完善工作协调机制、政策、法律,加强对各种犯罪的斗争和处理,保障国家和社会治安秩序”①.从实践看,内政部办公室的工作具体、务实、高效,受到社会舆论的好评,极大提升了败指导委员会的声誉.
(三)成立“督查组”以使工作具体化和细化
根据越共败指导委员会的决定,成立败监督检查工作组,具体负责腐败案件的检查、起诉、调查、追诉和处理事宜.２０１３年８月成立了７个监督检查工作组.此后,每年都有败“督察组”深入各部和全国省市进行大案要案的查处、追踪、督办.例如,２０１４年以来,先后有２５批次的败“督察组”对１５个部委和２９个省市的大案要案进行查处、指导、跟踪、督办.２０１７年,随着败力度的加大,越共败指导委员会的８个监督检查工作组又分赴２０个省份,对舆论高度关注的腐败大案要案等进行检查督导,加快了对腐败案件的审理进度.
此外,为了加大败指导委员会的威慑力,越南于２００７年２月由越南人民总局和共同组建了败局,该部门的职责包含直接调查官员腐败案件以及向最高领导层提交有关败机制建设的各项建议.
总之,经过３０多年的探索,越南在败的组织机制上,形成了以越共败指导委员会为主导、以越共内政部办公室为常设机构、以败“监督检查工作组”为排头兵、以败局为后盾的国家败联动机制.
三、增强制度的执法力度和效果
从１９９４年越共把腐败称为“国难”并开始败到２０１８年８月越共败指导委员会第１４次会议召开的２０多年间,越共制度已由初期“逮鼠碎瓶”的担心发展到目前期盼“熔炉火旺”的自信,制度的力度不断增强,能力和成效不断提升.
在１９９４年至２０１２年期间,败逐步从重在肃清发生在百姓身边的“收红包” “揩油”等基层腐败行为向经济领域的贪污腐败“大老虎”查处转变,但查处的大都是经济部门的老总、高管和政府部门的副部长级别.在１９９３－２００４年,越南发生的腐败案件多达９９００多起,２０多名省部级官员受到刑事处分②.在２００６－２０１２年期间,的执法力度也逐步加大,查处的“大老虎”开始增多,结案的效率在提高.这期间先后查处了交通部常务副部长阮越进(２００６年)、贸易部前副部长梅文桑(２００７年)、越南船舶工业集团原党委书记范青平(２０１０年)、金融“大亨”阮德坚(２０１２年)等重大案件.据有关部门提供的数据,２０１２年,越南国家总监察机关共受理腐败案件４９起,查处腐败犯罪嫌疑６７人;门共受理腐败案件３３７起,涉及腐败犯罪嫌疑８２３人;各级人民检察院起诉的腐败案件达２４４起,涉案人员６０１人;各级人民法院判处的腐败案件共１６７起,受刑罚者３３８人③.
从２０１３年到２０１８年期间,大案要案的查处力度越来越大,“大老虎”的级别也越来越高,败的范围和触角也开始从经济领域转向政治领域,从高层副职转向高层正职甚至国家级领导人.２０１３年越南查处了一些大案要案,如越南农业与农村发展银行下属的第二金融租赁公司腐败案、越南航公司负责人杨志勇、梅文福等人特大贪污案、亚洲股份商业银行腐败案等重大复杂腐败案件,多名被告被判死刑.从２０１４年１２月１日至２０１５年１１月３０日,各级调查机关已对２１６起案件进行起诉,共涉被告人４６０名,各级人民检察院已对２６６起案件进行审理,共涉被告人５９１名,各级人民法院已对２５３起案件进行初审,共涉被告人５３１名.２０１６年,各级党委、党组织和检查委员会已对近１０万个党组织和４万名党员进行检查,对３万个党组织和１０万多名党员进行监督,对１５０个党组织和１.２万名党员进行纪律处分①.２０１７年越南完成了２０５起贪污腐败案的初审,涉案人员达４３３名.其中,有不少省市委领导、国有企业领导由于违反党纪政纪受到纪律处分,情节严重的被开除越南党籍,有的被移交司法机关处理.
在这些查处的案件中,引起极大政治影响和震动的莫过于越南国家油气集团前董事长阮春山案(２０１５－２０１６年)、原越南工商部部长武辉煌案(２０１６年),尤其是２０１７年７月查处的时任越共政治局委员、胡志明市委书记丁罗升“故意违反国家经济管理规定造成重大损失”案,他于２０１８年被判处有期徒刑１０年,这是越南革新开放以来因贪腐入狱的首位国家级领导人.
可以说,目前越共的制度取得了显著的效果,腐败现象得到有效遏制,赢得了人民的拥护和支持,营造了良好的社会氛围.正如越共总书记、败指导委员会主任阮富仲在２０１８年８月召开的越共败指导委员会第１４次会议上所指出的那样:“指导委员会自成立５年来不断努力,以认真、负责任的精神革新工作内容和方式,并取得了显著成效.腐败现象逐渐被遏制并呈现下降趋势,有利于国家经济社会发展,增强了民众对党和国家的信心,营造了良好的社会氛围.”②
综上所述,经过３０年多的发展,越共形成了以政策规范为导向、党内法规为准则、国家法律为准绳的制度体系,构建了以越共败指导委员会为主导、以败督查工作组为排头兵、以国家败局为后盾的败专门组织机构和联动机制,显现出制度的内涵式发展、生态性优化、体制机制具体化等特点和态势,其经验教训值得借鉴.
(责任编辑:崔桂田)
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