原创《我国矿产资源保护法律制度完善路径分析》
该文是关于法律制度类论文范例与矿产资源和法律制度和路径相关论文写作技巧范文。
廖欣
[摘 要]矿产资源是发展国民经济、加强国防建设和促进社会进步不可缺少的基础材料和重要的战略物资,矿产资源的开发利用水平和保护能力在较大程度上反映了一个国家的综合实力,迫切需要矿产资源保护立法与时俱进.制定颁布于20世纪80年代的《中华人民共和国矿产资源法》,虽经1996、2009年两次小幅度修正,但仍存在立法价值理念滞后、矿产资源国家所有权保障不力、矿业权取得和流转等用益物权受到诸多限制、矿产资源战略储备制度等重要制度缺失等问题.文章回应国内矿产资源保护开发实践制度需要,提出新时期矿产资源保护立法性理念,以及建构和完善矿产资源国家所有权保障制度、用益物权体系制度、矿产资源安全保障制度和矿产资源保护法律责任体系制度等思路与建议.
[关键词]矿产资源保护；矿产资源法；矿业权
[作者简介]廖欣,广西社会科学院法学研究所所长,副研究员,法学博士,广西南宁530022
[中图分类号] D922.62
[文献标识码]A
[文章编号]1004- 4434(2018)04- 0153 -08
矿产资源是关乎国民经济稳定发展的重要战略物资,直接影响国家经济社会发展与国家安全.对矿产资源的保护能力及开发利用水平在很大程度土反映了一个国家的综合实力,迫切需要矿产资源立法与时俱进.我国《矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）自1986年颁布实施以来,历经1996、2009年两次修正,颁布实施系列配套法规政策,基本形成了具有中国特色的矿产资源法律法规体系,为矿业发展提供了法律保障[1].总体来看,我国现行矿产资源立法因受计划经济观念等诸多因素影响,现行矿产资源立法存在立法理念缺位或错位、矿产资源国家所有权虚化、矿业权制度不完善、重要矿产资源战略储备制度缺失及法律责任制度体系不完善等问题,通过借鉴发达国家先进的矿产资源立法理念、完备的法律体系和矿产资源产权界定明晰、矿产资源保护执法体系健全等成功经验,运用跨学科、系统论、比较分析等研究方法,回应新时期我国矿产资源保护开发实践制度需要,提出新时期矿产资源保护立法应树立复合价值理念,以及进一步健全完善我国矿产资源国家所有权保障制度、以矿业权和矿业流转权为核心的用益物权体系制度、矿产资源安全保障制度和矿产资源保护法律责任体系制度等思路与建议.
一、研究综述与问题提出
国内现有的相关研究成果主要从矿产资源储备、矿产资源所有权、矿产资源监管等方面展开研究.在矿产资源国家所有权问题方面,大多数研究者主要对自然资源所有权的属性问题,即围绕宪法第九条之规定开展了激烈的讨论,如陈仪[2]、聂莉斌等.关于矿产资源产权制度问题,部分学者进行了深入研究,并提出了不少有价值的见解,如魏钰邦在物权法视阈下对矿产资源法律制度进行研究[4]：宫大卫等基于制度功能理论对我国矿产资源产权制度改革进行研究：关于矿产资源战略储备的法律制度问题,伏丽丽认为如何使矿产资源有效地按市场规律运行,是建立中国现代矿产资源管理体制的核心问题：张意翔提出建立和地方、政府和企业相结合的具有中国特色的金属矿产资源储备体系：张平等以“价值”为视角,从立法的价值概念、价值指向、价值目标和价值标准等四个方面对稀有矿产资源战略储备问题开展研究[8]：在矿产资源有偿使用问题上,林泉贞等认为在矿产资源有偿使用制度改革中,应协调处理好政府与市场、开发与环境、近期与远期、资源税与费、收益与分配这五方面关系：刘志成等认为要通过建立和完善相关制度,实现不同主体之间的利益平衡、资源合理开发和集约利用、生态环境有效保护和修复,进而推动矿产业可持续发展[10]：在完备的法律制度体系方面,宦吉娥指出现行宪法中关于自然资源所有权条款、自然资源法律保护条款等相关内容构成了宪法性保障的重要法律供给,充分体现了矿产资源安全法律体系的核心内容和价值诉求,但目前这些规范本身存在不少缺失,仍然需要通过立法及司法解释等途径不断完善：龙如银等认为矿产资源安全是一个可持续的概念,它包括经济安全、社会安全、国家安全、环境发展等诸多内涵,其评价指标体系也随时间发展日益丰富,未来应注重加强矿产资源国际贸易规则及重大战略影响、政策法规及管理体制方面的研究,不断规范矿产资源开发及交易活动,有效维护矿产资源安全[12].总体来看,学界对矿产资源保护法律制度理论给予了较高的关注,但仍然存在观察研究视角单一,对策建议提出缺乏体系性、前瞻性、针对性和可操作性,亟须从多学科视角,立足“五大”发展理念,紧密结合我国矿产资源保护I作实践,多学科、广视角、体系化地对我国矿产保护法律制度进行探讨,为进一步的立法完善提供理论基础.
二、我国矿产资源保护立法与运行现状分析
我国现行宪法和法律对国土资源的产权及其收益问题均作出明确规定.《宪法》第九条明确指出自然资源属国家所有,即全民所有①.1986年,全国人民代表大会常务委员会制定颁布了《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）,该法的实施成为中国矿产资源管理真正步入有法可依轨道的重要标志.随后,国务院先后颁布《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（以下简称《实施细则》）等行政法规,各省（区、市）人大常委会及政府也出台了相关配套的地方性法规和规章,这些法规规章对加强矿产资源管理发挥了重要作用.我国颁布的这一系列法律、行政法规、部门规章和规范性文件以及地方性法规规章等组成了中国相对完备的矿产资源法律体系.1996年和2009年,我国先后对《矿产资源法》进行了两次重要但小范围的修改和完善,逐步构建起新的矿产资源法律保护体系.随着经济的高速发展对矿产资源的需求剧增,矿产资源的稀缺性与对资源需求的无限性之间的关系日益紧张[13].由于现行立法整体滞后,且相关矿产资源法律刹度保障乏力等问题极大地影响了我国矿产资源的开发利用和保护.
（一）立法理念缺位或错位
现行《矿产资源法》脱胎于计划经济时代,虽历经改革开放30多年的实践发展,其行政法色彩浓厚,重“管理”轻“服务”,重“义务”轻“权利”,强“公法”弱“私法”的局限性日益暴露.受时代的局限性,现行《矿产资源法》体现的立法理念缺乏人文关怀和统筹安全、发展、效率等多种价值理念,逐渐与新的生产力和生产关系的需求发展不相适应[14],与社会主义市场经济对矿业发展的新要求不相适应,主要体现在以下方面：第一,从立法价值上看,我国《矿产资源法》第一条开宗明义表明了其立法目的：“为了发展矿业,加强矿产资源的勘查、开发利用和保护工作,保障社会主义现代化建设的当前和长远的需要.”该立法宗旨表述,一方面表明了其在效率、秩序、安全等方面的价值追求,对社会主义经济建设具有积极的促进作用：另一方面也反映出其对行政相对人及第三方的权利关注不足.第二,从权利内容上看,《矿产资源法》第五条规定“实行探矿权、采矿权有偿取得的制度”.在探矿权和采矿权的行政管理关系中,法律虽对行政管理人的职责作出了详尽规定,但对行政管理相对人的权利内容及行使程序规定较少甚至没有明确.如此“厚此薄彼”的规定,凸显了矿产资源法浓厚的行政法色彩,其本质上仍是一部义务本位法.第三,从行业管理上看,现行矿产资源保护法律制度的许多规定与市场经济原则的平等保护原则相背离,突出表现在矿业权市场准入门槛尚未真正统一,难以形成竞争、有序的矿业权市场.在我国,取得矿业权方式主要有两种：矿山企业申请取得和企业通过市场运作取得.根据《矿产资源法》及其实施细则,矿业权的取得主体必须是矿山企业.按《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》规定,通过采矿权申请人或者以招拍挂方式的竞买取得人都可以成为矿业权主体,但其若不是矿山企业,则不能实际行使矿业权.由于市场准入法律制度的不一致,众多非矿山企业被排除在主要矿业活动之外,不利于形成公平有序的矿业市场.
（二）国家所有权未得到充分保障
根据我国法律规定,矿产资源属国家所有.但是由于国家所有权主体本身的抽象性和模糊性必然导致其行为能力的局限性,由此造成了国家对矿产资源的所有权成为了“虚所有权”.依据《矿产资源法》第三条第一款规定,由国务院代表国家行使矿产资源所有权.但在实际操作中,国务院不可能事事亲历亲为,通过法律法规授权的方式由自然资源部（原国务院地质矿产主管部门）和各级地方人民政府的相关部门具体实施矿产资源国家所有权.因此,政府及地方政府均成为矿产资源国家所有权的行使者.在这种到地方各级政府逐层分割矿产资源所有权行使的状态下,难以避免地方利益和部门利益堂而皇之地以“国家利益”的名义出现,有违《矿产资源法》权利设置的初衷,其后果必然导致国家利益的弱化乃至被忽视.
（三）矿业权取得和流转等用益物权享有受到诸多约束
在我国,矿业权市场一般被分为一级市场和二缀市场.“矿业权申请人和投标人从矿业权登记管理机关依法获得矿业权的行为场所为矿业权一级市场”.[17]随着矿产资源市场化改革日益深入,矿产资源有偿使用制度被确立为矿产资源管理的基本制度并在我国全面实行.目前,针对矿业权有偿取得行为,很多地方政府对参与竞争的企业规模及性质作出了明确规定,例如要求企业注册资本在1000万元以上,具备一定的矿山开采经验等条件.苛刻的条件限制使大多数非国有矿山企业失去了进入要素市场参与矿业开发的机会,有违市场平等开放原则,不利于不同市场主体在矿产资源配置中平等参与.“矿业权二级市场,是矿业权人通过市场化的方式将矿业权全部或部分权利交由他人行使的方式”.[1s]1986年的《矿产资源法》规定“采矿权不得买卖、出租,不得用作抵押”.虽然没有明令禁止矿业权转让行为,但在现实操作中各级政府是不允许矿业权自由流转的.1996年修改后的《矿产资源法》第五条对矿产资源产权管理制度作出重大调整,明确了矿业权的财产属性,并放松对矿业权交易流转的限制,但在第六条中仍有“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利”的相关规定.而2000年国土资源部出台《矿业权出让转让管理暂行规定》,明确了矿业权幽让和转让的方式,尤其2007年的《物权法》进一步明确了探矿权和采矿权作为用益物权的法律地位,但是由于《矿产资源法》迟迟没有作出修改,出现了一般法与特别法冲突的尴尬局面.
（四）重要矿产资源战略储备制度缺失
尽管近年加大了产业政策规制、进出口规制,但稀土等优势矿产安全的国际规制仍然处于失效状态[19].面对严峻的国际环境形势,为提高国内稀土资源有效保护和合理利用,2011年国务院出台了《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》（以下简称《意见》）,提出“按照国家储备与企业（商业）储备、实物储备和资源（地）储备相结合的方式,建立稀土战略储备”.该《意见》发布已有7年时间,我国稀土战略收储工作已经启动,但是稀土储备制度尚未完全建立,对紧缺矿种储备法律规定不足,距离“建立稀土战略储备体系”的要求还有很长的路要走Ⅲ.自然资源部（原国务院地质矿产主管部门）制定的《全国矿产资源规划(2016-2020年)》,要求加大原油储备力度,健全矿产地储备机制,完善矿产储备体系,保障矿产资源供应安全和代际公平.目前,我国对战略性矿产资源储备制度尚处于探索阶段,相应法律制度保障缺失.尤其是我国战略石油储备制度超步较晚,缺乏调整战略石油储备制度的法律规范,石油储备管理体制和运行机制尚未理顺,如“国家石油储备中心是设置在能源局之下事业单位,其首要职责是管理国家石油储备基地,由于政企不分造成国家石油储备中心角色定位不明晰”[21].
（五）法律责任制度缺陷
作为新中国第一部关于矿产资源管理的法律,1986年颁布的《矿产资源法》是我国矿业发展有法可依的重要标志.该法明确了违法开采矿产资源、严重破坏矿产资源、违法转让矿产资源等违法行为的法律责任,包括民事责任、行政责任及刑事责任.1996年对《矿产资源法》进行了修订,增加单位和个人违法进入他人矿区范围内采矿的处罚规定,明确探矿权、采矿权倒卖牟利处罚规定,明确妨害公务行为和矿产资源领域国家工作人员渎职的处罚规定.1997年《刑法》增设了第三百四十三条,首次对非法采矿罪和破坏性采矿罪作出了具体规定.2016年《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》对矿产资源的保护只设立了非法采矿罪和破坏性采矿罪两项罪名,处罚也相对较轻[22].这些制度对于加强矿产资源的管理,保障国家和矿业权人合法权利,加快矿业持续发挥了重要的作用,但是仍然存在部分法律责任内容不完备以及相关法律法规衔接不足等一系列问题,亟须作出修改完善.
首先,民事法律责任的缺失.2007年《物权法》将探矿权和采矿权归入用益物权,在第一百一十七条、第一百一十八条、第一百二十三条作出明确规定.依据“物权法定”原则,矿业权无疑具有物权的效力,即一旦矿业权的圆满状态受到侵犯,矿业权人可以依据《物权法》进行救济,有权要求对方承担相应的民事法律责任.现行《矿产资源法》法律责任章节中仅有两个条款涉及民事法律责任内容.如在第三十九条第一款“责令停止开采、赔偿损失”和第四十条“责令退回本矿区范围内开采、赔偿损失”中明确规定了“赔偿损失”,而且在“赔偿损失”之前加上了“责令”二字,带有浓厚的行政色彩[23].其次,行政法律责任规定失衡.《矿产资源法》在第三十九条至四十四条、第四十八条对行政相对人行玫责任作出规定,涉及警告、责令停止违法行为、没收违法所得、罚款、吊销许可证等行政处罚内容.与对行政相对人规制比较,《矿产资源法》仅在第四十七条对行政主体的行政责任作了规定,即“给予行政处分”.这是由于受到时代限制,立法机关在制定矿产资源法时,侧重满足矿产资源管理的需要,详尽规范行政管理相对人的行为,体现出明显的行政本位思想幽.最后,《矿产资源法》的刑事责任条款与1997年《刑法》脱节.《矿产资源法》共有7个条文涉及刑事法律责任,其中5个条文为援引式附属刑法规范.例如在《矿产资源法》第三十九条、第四十条和第四十四条规定非法采矿、越权采矿、破坏性采矿等违法行为,“依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任”.但是现行《刑法》第三百四十三条明确此类行为为非法采矿罪或破坏性采矿罪.《矿产资源法》第四十三条规定“违反本法规定收购和销售国家统一收购的矿产品的”追究刑事责任,即行为定性为投机倒把罪,但是投机倒把罪早已被取消.可见,随着1997年《刑法》的修改,《矿产资源法》中附属刑法规范无法与现行《刑法》衔接,出现了难以适应的状况.
三、我国矿产资源保护法律制度创新与完善的思考与建议
对现行《矿产资源法劳的修改完善,应该严格以《宪法》为依据,贯彻关于人口、资源、环境等方面的方针政策,规范政府职权,加强矿产资源开发利用监管,加快法律保障制度创新和供给,保护矿业开发主体各项合法权益.
（一）树立矿产资源保护立法复合价值新理念
立法理念在法律世界中具有核心的地位,体现了立法的核心价值.良法的制定依赖正确的立法理念.先进、创新的立法理念有助于立法者纵观全局认识和把握立法,有利于适应先进的生产力和生产关系的要求.经过多年发展,我国矿产资源开发利用总体水平明显提高,但是仍然存在矿产资源破坏和浪费现象严重、供需前景不容乐观、对外依存度日益提高等突出问题.因此,修改与完善矿产资源法律保护制度,需要不断创新立法理念：确立全球化的立法理念,熟悉国际矿业立法的趋势和特征,增强与国际矿业立法相互衔接,深入贯彻绿色发展理念,树立节约集约循环利用的资源观,推动矿产资源勘查开发与生态保护相互协调：坚持立法为民理念,划清政府部门和矿业主体责、权、利边界,注重公法规制与私法调整的关系平衡.同时,明确矿产资源保护立法的价值目标,明确立法中秩序、效率和公平的内涵,有助于纠正认识上的误区和实践中出现的偏差.法律制度秩序是效卒价值和公平价值的前提和基础：反之,效率价值和公平价值则是法律秩序价值的目标和发展.三者相辅相承、相互促进、相互统一.在矿产资源开发领域,存在着国家、地方、集体、企业等多元化的利益主体,当多种利益需求发生冲突时,我们必须厘清各个主体的利益需求,准确把握协调利益关系的着力点,构建合理利益需求保护机制,形成各主体间和谐、稳定、共赢、共处的良好关系.
（二）加强矿产资源国家所有权保障实施制度
我国《宪法》第九条、《物权法》第四十六条以及《矿产资源法》第三条明确规定矿产资源国家所有.同时现行法律还体现了我国矿产资源具有所有权主体的唯一性、客体的耗竭性、权利的多重性等特征.目前,我国《企业国有资产法》调整范围仅仅涵盖经营性国有资产,对资源性资产并未涉及.虽然资源性资产属于国有资产,但在矿产资源法律体系中却鲜有提及国有资产管理部门.可见,现行法律虽然从形式上确立了矿产资源国家所有权制度,明确由国务院代表国家具体行使,但却未纳入国有资产法律范畴,尚未从所有权权益的角度来构建矿产资源资产权益实现与保护法律机制.因此,要防止矿产资源所有权主体“虚设”,应当在法律中明确国有资产管理部门统一对矿产资源实行资产化管理,并划分好国有资产管理部门与政府监管矿产资源部门各自职责：前者行使矿产资源所有权,实行矿产资源有偿使用,发挥竞争机制与价值规律的作用,使矿产资源在市场的作用下达到优化配置,实现真正意义上的“保值、增值”,促进矿业产业良好发展：后者行使矿产资源的行政管理权,以维护社会公共利益为准则,加强矿产资源社会管理,促进科学发展、保护资源和保障民生的目标体系的实现.
2013年,《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“要健全自然资源资产产权制度”,明确要求厘清所有者权利和管理者权利,使政府彻底摆脱在矿产资源管理中“裁判员”和“运动员”的双重身份,真正建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制[2习.因此,为了保障矿产资源所有权行使不受其他部门干扰,在立法中将矿产资源物权制度和矿业行政管理制度分离,赋予矿产资源国家所有着法律人格化,促使国有资产管理部门与政府在一定程度实现相对独立,从而消除矿产资源所有权制度中主体虚化的弊病.
（三）完善矿业权取得和流转权为中心的用益物权体系制度
1．完善矿业权取得制度.登记制度是行政管理部门加强对矿产资源管理的重要方式,也是矿业权人取得矿业权的有效途径.我国矿业权登记制度经历了从计划经济向市场经济的过渡,但是依然有很深的计划经济烙印,如重管理轻服务,重事前审批轻事后监管等诸多弊端.很多典型的矿业权纠纷案件显示,基层政府部门不当矿业权登记极易造成矿产资源的乱采滥挖.一方面,根据《矿产资源开采登记管理办法》,采矿权登记机关为四级权限,分别在国务院、省级、市级和县级的地质矿产主管部门.由于法治意识欠缺,层级较低的管理部门更易受到人为因素的影响,部分基层地质矿产主管部门从本地方利益出发,在矿业权登记过程中往往难以做到依法办事.另一方面,鉴于立法时代的局限性,我国《矿产资源法》公法与私法属性合一,在立法上缺乏明确的矿业权物权定位,进而导致物权登记和行政登记混为一谈.因此,我国矿业产权制度必须改革.改革核心是通过建立系统完善的矿产资源法律体系,建立明晰的产权关系,完善国家和企业之间犷业权出让的结构性合约,以强有力的法律问责机制进行约束闭.目前,我国以福建、贵州两个试点地区形成可复制推广的经验,积极稳妥推进矿产资源确权登记工作,努力构建归属清晰、权责明确、监管有效的矿产资源资产产权制度阳.同时,我们还需进一步区分矿业权的物权属性和行政许可载体属性,规范政府部门的行政许可职责和矿业主体的行使民事权利范围,缓和公权力和私权利的冲突.
2．健全矿业权流转制度.一是完善矿产资源有偿获取制度.在矿业权一级市场出让方式方面,制定完善的矿业权招投标程序和标准,促进矿产资源合理开发利用,杜绝矿业管理过程中的暗箱操作行为.同时,通过市场交易优化矿产资源（主要是矿业权）配置,可以使矿业权尤其是使采矿权价款的确定与矿产资源储量等客观因素密切关联,维护国家所有者权益和矿业权人的合法权益圜.通过竞争性出价,企业在取得矿业权后,在利益驱动下,将积极采用强化探采管理、优化开采方式等多种方法,最大化地实现企业经济利益,从而达到提高矿产资源开采回采率的目的.鉴于现行的矿业权价款不能有效调节级差收益,因而继续实行资源补偿费征收与消耗储量挂钩,适当调整探矿权和采矿权使用费收费标准,全面改革矿产资源税费制度,实现矿产资源绝对租金有效调节.科学制订矿产资源成本核算办法,将安全设施建设、环境补偿等费用纳入产品成本构成,完善“反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源形成机制”①.二是健全矿业权价值评估制度.《矿业权评估指南》为矿业权评估收益途径提供评估方法和参数,在一定程度上规范和指导了矿业权价值评估的方法与机制建设,但其本身只是一个参考意见和指导方向,矿业权评估法律效力相对较弱.在矿业实践中,矿业权评估主要有流量法、收益法、收益权益法等方法[29],但这些方法都过于宏观,可操作性和可执行力不足.为在交易过程中能公正公平体现交易标的的价值,建议以《矿业权评估指南》为基础,结合我国矿业权市场的实际状况,借鉴国外矿业评估的成熟经验,加快对《矿业权评估指南》修改,增强矿业权评估法律效力,有效预防权利实现的风险.或者制定《矿业权价值评估条例》,以法规形式明确评估准入、评估准则、评估程序、评估监督、法律责任等内容,在法律框架下完善矿业权的管理制度和准则体系.同时,为了加强矿业评估机构管理,确保评估结果的准确性和权威性,保障矿业评估行业健康发展,建立矿业权评估的行业监督机构.鉴于矿业权评估的专业性和重要性,建立矿业权评估人员职业资格制度,加强评估师队伍建设,规范评估机构执业行为.三是完善矿业权转让制度.我国矿产资源呈现资源总量较大,矿种齐全,但地区分布不均衡,共生伴生矿较多等特征.基于此现状,改革当前矿业权转让不加区分、统一限制的做法,建议根据不同种类矿产资源设置不同的矿业权转让条件.具体而言,就是根据不同资源的稀缺情况及其价值设定相应的转让条件,制定不同种类矿业权的出让、抵押、转卖等条款并予以区别对待,充分发挥不同矿产资源的利用效能,合理引导矿业权人依法转让矿业权,有效规范矿业权市场的矿业权流转.
（四）建立矿严资源安全保障制度体系
1．建立优势战略矿产资源储备制度.稀土、钨、锡、锑、钼、铟等是我国的优势战略矿产资源,但我国现行矿产资源法律法规没有储备规定,导致这些矿产资源占全球比例显著降低.例如,稀土是我国的优势矿产资源,但在国际贸易中我国缺失稀土定价话语权,因而建立稀土储备制度迫在眉睫.开展优势战略矿产资源储备,有利于保护我国的优势战略矿产资源,对增强国家应对危机能力,保障国防安全,促进代际公平,都具有深远的意义.因此,建议对《矿产资源法》进一步修改完善,增加建立优势战略矿产资源储备制度：或者针对优势战略矿产资源储备制度单独立法,通过法律形式明确权责分明的储备管理和运行制度,逐步形成国家和企业共同参与,矿产品和矿产地相结合的优势战略矿产资源储备体系闭.
2．建立紧缺矿产资源储备制度.我国正处在工业化向后工业化高速发展阶段,对矿产资源的需求日益增加,尤其是对铁、铜、锰、钾等紧缺矿产资源的需求呈持续增长态势,日趋紧张的供需矛盾已成为制约我国工业可持续发展的重要瓶颈之一.目前,我国紧缺矿产资源储备工作才刚刚起步,与之相配套的法律法规和相关政策尚未制定,相应的法律体系尚未成型.要加强紧缺矿产资源储备昀立法保障,明确储备形式、运行机制和资金筹措等相关内容,建立适合我国的紧缺矿产储备制度.地质矿产主管部门应合理设置国家战略储备和商业储备,分期、分批将重要矿产资源纳入储备序列,最终构建开发性保护和保护性开发良性互动的格局.同时,建立政府与企业共同出资的紧缺矿产的矿产品储备机制,形成国家能源与重要矿产资源、矿产品与大中型探明矿产地战略储备体系.在具体操作上,就是国家运用经济手段鼓励矿山企业对紧缺矿产及其矿产品进行商业储备,调整进出口相关税费政策,支持国内公司到国外勘查和开发我国紧缺的矿产资源,建立矿产品的供应基地.
3．建立替代矿产资源储备制度.由于矿产资源具有不可再生性和可枯竭性,随着人类对矿产资源的巨大需求和盲目过度的开采,矿产资源终将会逐渐消耗殆尽.因此,研究开发替代矿产资源,提高替代矿产资源的综合利用水平对保障资源的永续供应至关重要.国家应探索建立替代矿产资源储备制度,与优势战略矿产资源储备制度和紧缺矿产资源储备制度一起,共同组成我国完备的矿产资源战略储备体系.目前,我国可尝试出台一系列替代矿产资源开发利用的相关制度和实施方案,主要包括替代矿产资源储备专项规划、政府政策、准市场机制筹相关内容,并探索开展相应的试点工作.同时加强替代矿产资源资源的研究,开展国家替代矿产资源战略储备所需资金量测算,加快国家替代矿产战略储备制度建立,不断扩大其应用范围,争取以最小的资源消耗和最轻的环境负担,发挥其最大效能,积极应对矿产资源保障和保护的严峻形势.
（五）健全矿产资源保护法律责任体系制度
1．构建独立的矿产资源损害民事责任制度.以民事法律责任为基础的法律责任体系构建是形成平衡的法律责任结构的重要前提.就矿产资源的损害行为而言,在立法中不仅需要明确规定与侵权相对应的民事法律责任内容,而且需要独立于行政法律责任和刑事法律责任而单独存在.在法律责任的制度设计上,明确矿产资源损害形成与之对应的民事法律责任求偿主体成为当务之急.矿产资源的损害可以分为两种情形：一是受到损害的矿产资源未设置矿业权,二是受到损害的矿产资源已经依法设置矿业权.对于前者而言,法律关系相对简单,行为人侵害了国家对矿产资源的所有权,国家作为所有权主体理应是求偿主体,只需在矿产资源立法的法律责任部分予以明确即可：但后者情形则较为复杂,因为行为人不仅损害了国家对矿产资源的所有权,还侵害了矿业权人的合法权益.从法理上而言,国家和矿业权人均可以作为求偿主体向行为人主张权利,“但基于矿业权与典型用益物权相比,具有一定的特殊性和差异性,也在一定程度上决定了国家和矿业权人同时作为求偿主体在事实上难以操作”[31].就此情形,笔者认为应该由矿业权人作为求偿主体更合理.因为矿业权虽然属于用益物权范畴,但其与典型用益物权存在很大的区别,矿业权尤其是采矿权具有一定的处分权能,处分权能的行使在一定程度上替代或者覆盖了所有权.因此,无论是权利金或者税费,矿业权的取得都是以支付对价为前提的,这就意味着围绕矿产资源产生的利益和风险从所有权人向矿业权人转移,矿业权人理所当然成为求偿主体.
2．健全矿产资源损害行政责任制度.矿业权行政救济,是国家解决矿业权行政争议,制止或矫正违法行政侵害的行为,从而使矿业权人合法权益获得补救的泫律制度.目前,我国并没有专门设立矿业权救济法律制度,当矿业权人权益受到不法侵害时,通常采用行政复议、行政诉讼、行政赔偿等途径予以救济.但是仅仅依靠上述制度来实现行政救济是不充分的.在修订完善《矿产资源法》中,立法部门应加快完善矿业权的私权救济措施和手段.严格限制公共权力,有效保护私人财产权,是政治文明和法治文明的重要标志,任何一个法治国家都需要在公权和私权发生冲突时,作出如何约束公权和保护私权的法律规定.笔者认为,行政赔偿、行政补偿等制度作为行政救济体系的制度,具有重要的补充和辅助作用,尤其是行政补偿制度的辅助作用更为明显.例如针对开采矿产资源对环境造成的污染和破坏,对所在地村集体和村民造成土地流失等现象,必须建立矿产资源开发生态补偿法律制度体系,由矿产资源开发者及其利用受益者进行合理补偿,才彰显公平.
3．完善矿产资源损害刑事责任制度.目前,现行《刑法》及2016年的《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》对矿产资源的保护只设立了两项罪名即非法采矿罪和破坏性采矿罪,违法行为罪名偏少.由于矿产资源鉴定专业性强,矿产资源破坏鉴度不完善．在一定程度上影响了评估和鉴定的权威性,造成行政执法与刑事司法尚未形成有效衔接.对违法行为造成矿产资源严重破坏的情形,违法主体少有被追究刑事责任,往往只是行政执法部门给予停产、没收非法所得、处以罚款等处罚.在经济利益驱动下,由于“犯罪成本”远低于“违法成本”,一定程度上助长了不法分子的嚣张气焰,导致无证采矿等违法现象屡禁不止.建议在今后完善刑法的过程中,遵循“罪型相适应”原则,完善矿产资源刑事犯罪立法,增加非法采矿罪和破坏性采矿罪中特别严重情节的量刑期限,提高法律威慑力：对非法勘查和非法转让探矿权采矿权等违法行为,情节严重的,应立法明确其构成犯罪,追究刑事责任,体现刑法的社会效果和法律效果的有机统一：同时,增加非法采砂行为参照适用非法采矿罪,在定罪量刑的标准和法律适用问题上作出明确规定.
四、结 语
受历史时代局限以及当时国际国内矿业形势等诸多因素的制约,我国《矿产资源法》《实施细则》以及《矿产资源开采登记管理办法》等法律法规对矿产资源的保护仍存在诸多缺陷.我们应转变矿产资源保护立法理念,严格以《宪法》为依据,勇于进行法律制度改革创新,在所有权制度、矿业权制度、安全保护制度以及法律责任制度等方面,对矿产资源保护具体法律制度进行重构与完善,切实维护各类主体参与矿产资源开发利用的合法权益,不断提高矿产资源对经济社会可持续发展的保障能力,有效应对经济全球化等新形势下矿业市场上的风险传导.
法律制度论文参考资料：
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