原创《公共文化财政投入现状、问题与*》
本文是有关公共文化论文范文跟对策研究和财政和公共有关论文例文。
吴 高 1,2
韦楠华3
（1.广西师范大学图书馆 广西桂林 541004）
（2.中山大学资讯管理学院 广东广州 510006）
（3.桂林电子科技大学图书馆 广西桂林 541004）
摘 要：多年来国家不断加大对公共文化的投入,从2000年到2016年,文化事业费投入总量增长了12.2倍,人均文化事业费增长了10.9倍,公共文化服务水平不断提高.但不可否认的是,目前我国公共文化投入仍旧存在许多问题,具体表现为：投入总量不足、投入结构失衡、投入主体单一、投入管理不足、投入评价缺失.针对上述问题,要构建科学合理的公共文化财政投入机制的可行性措施有：完善资金投入保障机制、构建资金投入均衡结构、健全资金多元投入机制、优化资金运行管理制度、规范资金使用评价制度.
关键词：公共文化；财政投入；多元投入；均衡投入；绩效评价
中图分类号：G124 文献标识码：Ａ DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2018025
Research on the Current Situation, Problems and Countermeasures of Public Cultural Financial Investment
Abstract Over the years, the government has increased its investment in public culture. From 2000 to 2016, the total amount of cultural undertakings expenses increased by 12.2 times and per capita cultural undertakings expenditure increased by 10.9 times. The level of public cultural services continued to improve. However, it is undeniable that there are still many problems in China´s public cultural input at present. The specific problems are: input is still insufficient, investment structure is unbalanced, investment source is single, investment management is insufficient, and there is no input evaluation. Aiming at these problems, there are some feasible measures to build a scientific and reasonable public cultural fiscal input mechani which includes perfecting funds safeguard mechani, building a balanced structure of capital investment, improving the multiple input mechani of funds, optimizing capital operation management system and standardizing the fund evaluation system.
Key words public culture; financial input; multiple inputs; balanced input; performance evaluation
2013年,党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“构建现代公共文化服务体系”,促进基本公共文化服务标准化、均等化；2016年通过的《公共文化服务保障法》明确指出,县级以上人民政府应当将公共文化服务纳入本级国民经济和社会发展规划,依据公益性、基本性、均等性、便利性的要求,完善公共文化服务体系.2016年习总书记在庆祝中国成立95周年大会上明确提出要坚持“四个自信”即“中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信”,将我国社会主义文化建设提升到一个新的高度.要实现文化自信,构建现代公共文化服务体系是基本内容.就目前我国经济发展状况和公共文化服务水平而言,离在全国实现均等化、标准化的基本公共文化服务还有一定距离,其中公共文化财政投入状况是关键制约因素,因此对此问题进行深入研究具有重要价值.
1 公共文化财政投入现状分析
文化事业费是公共文化财政投入的重要组成部分①.文化事业费是指区域内各级财政对文化系统主办单位的经费投入总和,不包括各级文化行政管理部门的行政运行经费.改革开放以来,我国文化事业费投入总量呈现稳步增长态势,从2000年的63.16亿元,增长到2016年的770.69亿元,增长了12.2倍（见图1）；人均文化事业费从2000年的5.11元,增长到2016年的55.74元,增长了10.9倍（见图2）.
2000年以来,全国文化事业费增幅最高的年份是2007年（25.9%）,增幅最低的年份是2014年（9.98%）,与2015年相比,2016年文化事业费增幅为12.84%（见图3）；全国人均文化事业费增幅超过20%的年份由高到低排列分别是：2007年（26.45%）、2008年（24.04%）、2012年（21.69%）、2004年（21.22%）、2011年（20.86%）,增幅低于10%的年份是2013年（9.95%）和2014年（9.39%）（见图4）.
自1980年以来,全国文化事业费占财政总支出比重超过0.5%的有三个年度（1991、1992、1994和1997）,1992年以来至今,全国文化事业费占财政总支出比重总体呈现下降趋势；2001至2015区间比重一直在0.36%-0.40%之间徘徊,2016年终于突破0.4%,比重达到0.41%（见图5）.
2006年以来,对地方文化项目补助资金总量呈现总体上升趋势,即从2006年的2.49亿元增长至2016年的61.03亿元,十年增长了24.5倍.2007年经费呈现爆发式增长,增幅为258.63%,之后增幅逐年下降,到2011年到达低点（-1.59%）,2012至2013两年恢复增长,2014年又出现负增长（-3.79%）,2015年略微恢复增长,2016年政府加大了该项目的投入力度,成为2010年以来增幅最高的年度,增幅达到27.68%（见图6）.
从全国文化事业费城乡分布投入总量来看,县及县以下投入经费与县以上投入经费差距总体呈现缩小趋势,并最终于2016年实现反超.从1995年至2016年,县以上投入经费总量从24.44亿元增长至371亿元,增长了15.18倍,县及县以下投入经费总量从8.95亿元增长至399.68亿元,增长了44.66倍；县以上投入经费总量比重从73.2%下降到48.1%,县及县以下投入经费总量比重从26.8%上升到51.9%（见图7和图8）.
从全国文化事业费区域分布投入总量来看,1995年至2016年期间,东部、中部、西部地区投入经费分别从13.43亿元、9.54亿元、8.30亿元增长到333.62亿元、184.8亿元、218.17亿元,分别增长了24.84倍、19.37倍、26.29倍,西部地区增幅最快,中部地区增幅最小；东部、中部、西部地区投入经费所占比重从40.2%、28.6%、24.9%调整为43.3%、24%、28.3%,东部地区领先优势进一步加大,由于国家政策的额外扶持导致西部地区反超中部地区（见图9、图10）.
2 公共文化财政投入存在问题
2.1
投入总量不足
2.1.1 文化投入所占比重较低
由前述可知,从1992年至今,全国文化事业费占财政总支出比重总体呈现下降趋势,特别是2000年以来比重一直在0.4%附近徘徊,这与国外许多国家相比,还有一定差距.根据国际货币基金组织的政府财政统计（GFS）数据,以“文化、娱乐与宗教支出”为统计指标,2012至2015年期间法国政府文化投入占财政支出比重分别为2.53%、2.56%、2.45%、2.33%,瑞典为2.16%、2.17%、2.22%、2.20%,德国为1.70%、2.29%、2.33%、2.31%,瑞士为2.53%、2.43%、2.49%、2.48%,澳大利亚为2.45%、2.43%、2.33%、2.37%,南非为2.26%、2.55%、2.14%、1.87%,英国为1.87%、1.64%、1.52%、1.52%,而中国则为1.57%、1.56%、1.51%、1.46%,这说明我国政府文化投入还有较大增长空间［1］.此外,“教科文卫”投入增长不协调,也突显了公共文化财政投入不足.从“大文化”角度（即文化体育与传媒支出统计指标）来看,2000年至2015年期间,教育投入年均增长19.71%,科技投入年均增长26.45%,卫生投入年均增长23.66%,而文化投入年均增长为16.78%①,这充分说明与教育、卫生、科技等支出增幅相比,文体传媒支出增幅较低,财政保障不足,无法很好适应我国文化领域改革发展的需要.另外,公共文化投入也未能与财政总收入同步增长.有学者分析,2000至2015年全国财政收入年均增长17.59%,高于同期文化投入总量年均增长0.81%,文化投入占财政收入比从2.24%下降至2.02%,降幅达9.87%；除了青海、北京、辽宁、吉林之外,在其余27个省域,文化投入增长均落后于财政收入增长［2］.
2.1.2 政府投入比例较低
由于我国实行“分灶吃饭”的财政体制,财政主要承担本级文化事业投入和补助地方专项资金投入,导致财政占整个文化事业投入比例不大.据统计我国文化体育传媒领域的投入90%以上均由地方政府承担,2014至2016年财政只承担了每年平均8.3%的支出比例,这无疑加重了地方各级政府的财政负担.安彦林以文化文物财政支出为统计指标发现,近年来我国政府仅承担了5%左右的财政支出责任,地方政府承担了约95%的支出责任,与世界许多国家相比,我国政府对于文化文物等公共文化的投入比例较低,如2015年我国政府文化文物支出占比为5.85%,而国外许多国家政府承担了20%以上的文化支出责任,如法国为21.85%、澳大利亚为24.41%、瑞典为31.61%、南非为34.56%、俄罗斯为39.57%、英国为59.18%②.
2.1.3 地方政府投入动力不足
长期以来,由于我国以GDP为导向政绩考核体系导致各地政府许多官员对投入大、见效慢的公共文化建设投入动力不足,更是导致地方政府相关配套经费不到位.具体就公共数字文化建设“三大工程”而言,许多政府部门仍旧以传统的工程观念看待,认为既然是工程就可能会结束,这种观念自然影响到了公共财政对公共数字文化建设的固定、常态化、刚性预算投入.许多地方政府在开展公共数字文化服务方面,完全依赖财政补贴,以补贴（如免费开放经费）代替地方预算的现象在西部和基层地区尤其突出,如在广西北部32个共享工程市县支中心,竟然有19个支中心运行经费未列入当地政府财政预算［3］,导致网络和设备无法有效维护和更新,运转艰难.
2.2
投入结构失衡
2.2.1 城乡之间投入仍欠均衡
就全国文化事业费投入而言,长期以来城乡之间投入处于失衡状态,1995年至2015年期间,县及县以下文化事业投入经费最低占比为26.7%,最高占比为49.9%,2016年县及县以下投入终于超过50%,达到51.9%.2010年至2016年期间,县及县以下文化事业投入经费年均占比为46.86%,可见虽然近年来我国政府加大了对乡村地区的财政投入力度,城乡之间投入差距有所缩小,但城乡之间投入仍欠均衡.同时考虑到我国历史上乡村地区尤其是中西部县及县以下地区公共文化基础设施建设长期欠账等客观现实,仅仅依靠现有投入水平无法根本摆脱城市与农村之间公共文化服务不均衡的困境,如2015年主要服务于农村的1988家县图书馆图书总藏量23027万册,只占全国图书馆总藏量的27．5％［4］.特别是,我国实行的是“分灶吃饭”和分级财政体制,现有财政保障体制无法充分考虑到贫困县政府或农村基层财政收支矛盾或财权与事权匹配问题；“保工资、保运转、保民生”是贫困县政府的核心工作,作为只占“保民生”一小部分的公共文化建设,县政府自然只能承担与财力相适应但与均等化或标准化服务相差巨大的经费投入.在西部地区部分基层政府甚至有可能挪用和上级下拨的公共文化服务专项资金,如陕西榆林市榆阳区金鸡滩镇综合文化站应有的由财政和省财政为“免费开放”专项项目下发的5万元补贴,并没有到位,很可能被镇财政挪用［5］.
2.2.2 区域之间投入差距明显
虽然近年来我国不断加大对中西部公共文化建设的投入力度,但受到地方财政收入区域差异过大以及公共文化投入主要依赖于地方政府的影响,东部与中西部之间的财政投入差距不是缩小,而是进一步扩大了.如1995至2016年东部地区文化事业费所占比例从40.2%提升为43.3%,中部地区从28.6%下降为24%,西部地区从24.9%提升至28.3%,由此可知,东部地区领先优势进一步加大,西部地区得益于财政的大力扶持,增幅最快,而中部地区增幅最小,形成了公共文化投入上的“中部塌陷”.此外,从全国文化事业费省域人均投入来看,2015年全国人均文化事业费为49.68元,排名前5位的省域分别为：西藏（178.46）、上海（151.34）、北京（127.08）、青海（111.13）、天津（99.39）,排名后5位的省域分别为：河南（21.73）、安徽（23.81）、河北（24.96）、江西（27.84）、湖南（28.57）,河南省人均文化事业费是全国平均水平的43.74%、上海市的14.36%；西藏、青海由于地广人稀,加上国家额外扶持,故人均文化事业费较高.有学者通过人均值演化推算,发现2000至2014年全国公共文化投入人均值地区差由1.4571扩大至1.5979,经过多年发展,地区差距不仅没有缩小反而进一步扩大了9.66%［6］.
2.3
投入主体单一
2.3.1 政府投入占据绝对主导
由于我国正处在文化管理体制从计划经济体制向市场经济体制的转型变革期,政府“大包大揽”的传统惯性思维影响力较大,加之政府职能转变不到位,因此目前在我国公共文化服务供给体系中,形成了“强国家—弱社会”的格局,即资源供给和文化投入主体以政府单一供给为主.同时由于社会力量在参与公共文化服务时仍受到政策法规、体制机制和技术能力等诸多限制,社会民间主体力量较为薄弱,文化服务组织不健全,发展不充分,这导致包括数字资源在内的公共文化建设资金来源单一,主要依靠政府的财政拨款,一方面给政府财政造成了过大压力,在中西部基层部分地区有限的经费甚至难以维持正常运转；另一方面也深受政府投入导向和对当地公共文化事业重视程度高低的影响,造成经费问题始终成为制约公共文化事业尤其是基层文化事业发展进度的瓶颈.如有学者调研发现,2012年度被调研的图书馆、博物馆（纪念馆）、美术馆、文化馆（群艺馆）、财政拨款占总收入比重分别达到96.5%、92.9%、73%、72.2%［7］；又如,柳州下辖柳城县图书馆每年只有3.7万元基本运行费,没有其他任何经费来源,难以维持正常运转［8］.
2.3.2 社会参与投入仍很欠缺
目前我国对公共文化服务多元化投入存在空间小、规模小,人为性、变动性较大,具体表现为：（1）无“意”于投.由于文化投资效益低、收效慢,投入回报率低,以及社会文化生态环境较差、企业缺乏社会文化责任感等因素影响,社会力量参与投入的意愿并不强；（2）无“法”可投.由于多元化投入的法规政策建设方面的不足,社会资金对公共文化投入的积极性不高；公益赞助减免税收政策力度不大,政府管理社会基金机制不灵活,很大程度上限制了多元化投入；（3）无“门”可投.政府尚未搭建好鼓励社会资本参与多元化投入的交流平台,由于信息割裂和不对称,即便部分企业有意赞助公共文化事业发展,也找不到合适的投入途径；（4）无“主”可投.目前政府在统筹协调各机构部门推动多元化投入工作、充分调动发挥社会力量以及有效整合资源等方面作为不够［9］.如有学者调研发现,2012年度被调研的图书馆、博物馆、文化馆、美术馆接受企业赞助的经费仅占各自总收入的0.14%、0.008%、1.3%和0%［10］.
2.4
投入管理不足
2.4.1 转移支付制度有待完善
1994 年以来我国逐步建立的对地方财政转移支付制度在推动不同区域基本公共服务均等化方面发挥了重要作用,但也存在许多问题,突出表现如下［11］：由于和地方事权和支出责任划分较为模糊,导致转移支付结构合理性不足；部分项目还是要求过多的行政审批,分配效率不高；一般性转移支付项目种类过多,目标多元,但规模过小,均等化作用不强；专项转移支付涵盖领域过宽,分配设置科学性不强,资金使用分散低效；转移支付过程信息公开透明性不足,存在许多管理漏洞；横向转移支付主要体现为各种形式的“对口资源”,缺乏制度规划和量化标准［12］等.特别是,由于受到“条块分割、各自为政”传统文化管理体制影响,公共文化领域专项转移资金种类繁多,如文化设施设备专项资金、文化艺术创作专项资金、文化人才队伍专项资金、文化工程与活动专项资金、文化服务宣传推广专项资金等等,不可避免导致文化多头投入、重复投入问题,也同时由于政府职能部门对各类专项经费的多头审批和分散管理,使基层政府疲于应付专项经费申报验收工作,加之受到传统“以人拨款”“以钱养人”资金分配机制影响,降低了本来就很有限的资金使用效益.
2.4.2 财政预算支出规范不足
虽然历年来我国文化建设投入逐年增长,但对国家文化治理和民族文化建设的财政支撑效果仍不明显.虽然造成上述情况发生的原因较为复杂,但政府预算支出的规范性不足是其中一个很重要的原因.各级政府文化支出的各种形式拨付经常遭遇到不同程度的“暗箱”或“潜规则”的侵扰,文化支出经常处于一种由非规范性财政权力杠杆随机操控的状态,容易导致政府支出的成本和效益很难准确进行定量分析,加之我国一直没有建立文化行业支出定额标准［13］,预算管理缺乏硬约束.正因如此,我国公共文化财政投入现状存在许多“缺位”“越位”和“错位”现象,没有对公共文化服务和非公共文化服务、基本文化服务和非基本文化服务进行有效区分,公共财政过多参与非市场失效文化领域,对于应由政府承担的基本公共文化服务,财政投入保障不足.有学者将政府文化支出预算的非规范性归纳为三点［14］：（1）支出的非预算性,即预算对支出的非完全覆盖,很多地方政府的公共文化支出大多数是以预算外游戏规则进行的,如中西部地区部分县级财政对公共文化支出的年度预算,甚至还满足不了文化事业人员的全部工资福利支出额度；（2）执行的非清晰性,由于预算执行在文化行政架构内缺乏规范的制度程序和监管维度,由此导致出现后续运行的公共文化支出非规范性和预算执行的非清晰性,产生诸如“跑部钱进”“会哭的孩子有奶喝”“条子现象”等中国特色潜规则；（3）程序的非约束性,即文化支出缺乏稳定的程序设计、连动的介入环节以及透明的执行公开,为“暗箱操作”“潜规则”以及“权力绑架者意志行为”等留下可操作空间.
2.5
投入评价缺失
长期以来,我国公共财政投入存在缺乏绩效评价监督机制的问题,尤其是在公共文化服务体系建设初期,存在明显的重投入、轻评价、轻监督管理的现象.同时由于经费管理使用透明度不高,基层文化单位经常发生资金被挪用和挤占情形,具体经费使用明细模糊,导致无法进行监督评估［7］.目前我国公共财政对文化投入的绩效评估主要存在以下问题［15］：（1）缺乏明确的绩效评估规范,财政、文化及审计管理部门应尽快制定统一的评估规范细则；（2）缺乏明确的评估机制,当前评估工作没有明确界定评估主体的权利与义务,对自我评估、第三方评估、统一评估或专项评估缺乏具体机制；（3）缺乏明确的评估指标,科学设计评估指标体系,是顺利开展绩效评估并能有效反映考评对象真实情况的关键环节.正是由于公共文化财政投入绩效评估的缺失,导致我国财政资金使用效益不高.同时,由于缺乏财政化和透明度,预算支出这种本应该以纳税人偏好来进行的公共决策行为很容易演变为个别领导的随意安排,即受领导的个人偏好和政绩最大化的影响.
3 公共文化财政投入改进对策
3.1
完善资金投入保障机制
3.1.1 增加文化财政投入预算
随着我国综合国力进一步增强,全社会早已达成政府应持续不断增加文化财政投入预算的共识,近年来更是出台了一些有关文化的新法律.如2017年3月实施的《公共文化服务保障法》明确规定国务院和地方各级人民政府应当根据公共文化的事权和支出责任,将公共文化服务经费纳入本级预算；国务院和省级政府应当增加投入,通过转移支付等方式,重点扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区开展公共文化服务；2018年1月实施的《公共图书馆法》明确指出县级以上人民政府应当加大对公共图书馆投入,将所需经费列入本级政府预算,并及时、足额拨付.上述法律规范就增加公共文化投入并将其纳入本级政府预算作了强制性规定,虽然并未涉及到预算所占比例、年增长幅度等关键量化指标内容,但这无疑在督促扭转许多中西部基层政府未将公共文化服务纳入政府预算现状方面具有重大意义.如何有效增加文化财政投入预算总量？其途径主要有两点,一是政府需要加大资金投入力度,提升文化事业费占财政支出总比例；二是地方政府不仅要依法将公共文化建设纳入地方财政预算,而且还要确保合适增幅.
文化事业费（狭义文化）占财政总支出合理比例应该是多少？对此,许多学者提出了不同建议,如王列生提出到2020年文化事业投入占财政支出比例应该提高到1.5%［16］；张启春等［17］提出将1%作为2020年我国基本公共文化服务财政保障标准.如前文所述,我国不仅文体传媒（大文化）支出年均增幅要小于教育、卫生、科技等领域支出年均增幅,而且绝大部分省域公共文化投入要滞后于财政收入增长.其实早在2007年中办、国办《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》首次提出和省级财政每年对文化建设的投入增幅不低于同级财政经常性收入的增幅；2011年《关于深化文化体制改革,推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》则进一步将该标准明确为“高于”,但上述规定并没有很好落实,就连一些发达省份也不例外,如《浙江省文化发展“十二五”规划》要求文化投入增幅高于本级财政经常性收支增幅,但实际上没有任何一个年度达成此目标［18］.因此建议国家出台更具权威性的法律规定,确定各级文化事业费占同级财政支出比重、各级文化事业费投入增长率等刚性量化指标.
3.1.2 整合设立文化专项资金
为更好解决文化管理体制条块分割的弊端,我国正在逐步推动政府职能转变,实现从传统文化管制理念向文化治理理念的转变,文化治理结构由“小部门制”转变为“大部门制”,这意味着不仅要整合大文化领域内不同公共文化资源（如推动图书馆、文化馆、博物馆、新闻、出版、广电等部门项目合并运行）,而且要加强与教育、科技等领域的文化类项目合作,减少重复投入,实现合作共赢.正是由于认识到多年来我国各类专项资金分配、管理与使用所存在的许多不规范情况,2014年12月,国务院出台的《关于改革和完善对地方转移支付制度的意见》就明确提出要从严控制专项转移支付和规范专项转移支付分配和使用,2015年12月,财政部出台的《补助地方公共文化服务体系建设专项资金管理暂行办法》就专项资金支出范围、分配办法、申报与审批、管理与使用、资金监管与绩效评价等做出了详细规定.鉴于我国公共文化服务领域专项资金种类繁多,多头管理,财力分散,为提高资金使用效益,有必要统一整合设立文化专项资金,严格规范文化专项资金用途,杜绝挤占、挪用和变相使用等现象发生,建立一个专业决策、统一管理、集中使用的国家文化发展专项资金支持体系.目前有个别省份对此进行了积极探索.如2013年浙江省财政跨部门整合了公共文化服务相关省级专项资金（如农村电影专项、免费开放专项、基层文化设施专项、基层公共文化服务建设专项、广播电视惠民服务工程专项、乡镇广播电视站设备更新改造工程专项等）,统一设立省内基本公共文化服务专项资金,多部门联合制定了《浙江省基本公共文化服务专项资金管理办法》,以推进专项资金管理改革,该做法值得借鉴.
3.1.3 构建政府分级投入机制
理论上,政府间事权划分应和其支出责任相匹配,但实际上由于我国目前政府间事权责任不清晰和文化事权的特殊性,导致与地方、地方各级政府之间文化事权与支出责任不清,政府公共文化支出责任在一定程度上存在地方化、基层化和部门化的情形,即上级政府通过事权层层下移,让底层政府承担本属于上级政府的支出责任,上级政府则通过考核评价权,让不清晰的文化事权成为下级的“当然事权”.因此对各级政府间事权进行合理划分是构建政府分级投入机制的首要前提.如前文所述,与国外许多国家相比,我国政府在公共文化服务领域投入比例较低.国内学者对此也提出了一些建议,如吴理财［19］提出用于农村公共文化服务的财政资金,各级政府投入比例分别为（35-40%）、省级（45-50%）、县级（10-20%）；江光华［20］提出（10-20%）、省（50%）、县（30-40%）、乡（通过转移支付弥补）四级财政分担体系.近年来我国推行的“省直管县”“乡财县管”财政扁平化管理体制改革趋势,决定了我国建立、省、县财政分担体制是相对合理的方案,至于具体分摊比例多少,应根据各省财政实际情况来综合确定,但总体思路是加大财政支出比例,明确省级财政的支出责任,降低县级及县以下财政支出比例.
总之,要真正实现基本公共文化服务均等化的重要前提是依据公共文化产品外部效应大小,科学划分政府间的事权划分标准,合理界定各级政府间的支出责任,即全国性公共文化服务由负担,地方性公共文化服务由地方负责,跨省基本公共文化服务由和地方共担,从而建立起政府分级投入机制.具体来说,对于重大公共文化项目、公共文化服务网络、基本文化信息资源等公共文化服务基础设施和基本资源建设,因其具有通用性和普遍性特点,应以财政投入为主,地方积极配合；对于社区乡村公共文化活动、流动文化服务、文化人才培养等具有明显地域性和多元性的公共文化服务,可以地方财政投入为主体,财政以项目形式给予奖励或补助；对于中西部地区农村文化建设这个制约均等化的难点,可通过加大对地方专项转移支付力度,实现东中西部地区以及城乡之间基本公共文化供需均衡化.一些地方也进行了积极探索,如成都市通过将市、县、乡、村“四级”公共文化服务常年经费全部纳入各级财政预算,建立了公共文化服务财政分级保障长效机制［21］.
3.2
构建资金投入均衡结构
3.2.1 优化文化财政投入结构
优化公共文化财政投入结构,建立“结构均衡”的资金分配制度,具体包括：一是要优化城乡投入结构.截至2016年年底,我国农村人口总数为 5.9亿人,占全国13.8亿总人口比例为42.65%［22］,然而由于乡村公共投入历史欠账多,基础设施仍不完善,因此公共文化投入主要应加强面向农村人口和低收入人群.特别是当前国家要从根本上解决广大农村地区的公共文化服务建设困境,必须不断加大财政投入和公共文化产品供应,构建农村公共文化产品提供的法律和政策保障机制,避免有关加大对农村投入的文件无法在地方上有效推行,同时要规范财政对农村公共文化产品的投入责任,构建农村基本公共服务财权事权协调机制,以克服乡镇一级政府财权缺乏保障等突出问题；二是要优化地域投入结构.鉴于我国东部与中西部之间的财政投入差距反而进一步扩大,因此继续加大对中西部地区、贫困地区的文化投入力度,缩小地区差异,仍然任重道远.《补助地方农村文化建设专项资金管理暂行办法》（2013）确立了财政对东、中、西部地区的20%、50%、80%的补助标准,但未涵盖到公共文化所有领域,因此有必要进一步加大中部和西部的扶持力度.《、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（2015）也提出,要落实取消国家在贫困地区安排的公益性建设项目对基层政府的配套资金政策要求,并加大和省级财政投资补助比重.《基本公共服务领域与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（2018）则根据地方财力分五档确定与地方分担比例,相比原先的东中西划分方法,更加细化和科学；三是要优化硬软投入结构.要克服公共文化投入长期重硬偏软的倾向,在加大对公共文化基础设施建设等硬件投入的同时,不能忽视公共文化人才队伍的培养,毕竟公共文化基础设施的有效运转终究需要依靠人才能实现.
3.2.2 完善财政转移支付制度
为更好实现公共文化服务水平均等化目标,解决公共文化一般性转移支付比重偏小、专项转移支付比重过大等弊端,我国应积极改革和完善财政转移支付制度,具体措施有：一是继续增加和完善对公共文化服务转移支付的规模和结构.不断增加一般性转移支付和文化专项转移支付的规模,并积极调整转移支付结构,尝试以地方政府的公共文化产品服务经费为基本因素引入均等化转移支付,以缩小地区和城乡差异；二是合理界定政府和地方政府的公共文化支出责任.政府原则上负责对涉及国家文化安全和核心价值体系建设等领域的重大文化项目的投入,省级政府负责全省范围内的重要文化项目的投入,确保政府和省级政府在公共文化建设投入的职责明确,分工合理；三是探索建立制度化和规范化的横向转移支付制度.目前我国现行财政体制下,没有相应的法律制度对横向转移支付进行明确规定,但实际上形成了一种以“对口支援”为主的非制度化的横向转移支付体系.我国可借鉴德国的州际间横向转移支付制度经验,从制度层面明确经济发达省市有履行文化财政横向转移支付（对口支援）的义务,并就运作方式、监督评价机制等进行明确规定［23］；四是不断完善省以下公共文化财政转移支付制度.可结合“省直管县”试点,的公共文化转移支付经省级财政直接拨付到需要支持的县级行政区,以更好杜绝截留挪用.同时各省级政府应根据提出的改革和完善转移支付制度的基本原则,对省以下的公共文化转移支付制度进行完善.
3.3
健全资金多元投入机制
3.3.1 鼓励社会力量参与投入
目前政府对文化事业投入不够、社会力量（企业、非营利组织和个人）参与过少是制约我国公共文化服务体系建设、导致公共文化服务有效供给不足的主要因素,因此政府应不断完善鼓励社会力量参与公共文化服务的经济政策,优化公共文化服务的投融资渠道,鼓励社会力量投资兴办公共文化实体和设施,完善公共文化服务政府采购制度,支持私营企业产品和服务进入采购目录,通过项目补贴、定向资助、政府购买、贷款贴息发行债券等多种方式,构建政府主导、社会参与的公共文化多元投入机制,尤其是要构建农村公共文化产品多种方式的市场提供机制,制定激励措施调动私人资本参与农村公共文化产品供给的积极性.1984年英国出台《关于刺激企业赞助艺术的计划》,推出政府“陪同投入制”——企业第一次、第二次、第三次赞助文化事业时,政府陪同投入比例不断增加,分别为1:1、1:2、1:4［24］,值得借鉴.目前国内各地探索吸引社会力量参与投入的案例有许多,如公司运作政府买单（如杭州“万场文化活动下基层”、成都“公共文化服务超市”、烟台的“公益文化项目推介会”等）、民间力量兴办公益文化事业（如民营博物馆）、文化发展基金会（如上海文化发展基金会）、文化赞助（如企业冠名）等,但还没有形成很大的规模效应,政府应制定鼓励捐助和参与文化事业的地方性法规,积极引入社会民间资金,全面拓宽公共文化事业的投资渠道,实现文化事业投资主体的多元化发展.
3.3.2 发挥财税政策引导作用
在国外许多国家,减免文化机构税收是政府重要的扶持方式.如在美国,取得非营利资格的文化机构可以享受各种减免税的优惠和各种抵扣的赞助和捐赠；在法国,除了文化机构只需缴纳7%的增值税,其余所有企业均需缴纳19.6%的增值税；在意大利,文化机构的增值税税率仅为9%,远低于一般企业的19%的增值税税率.与国外一些国家相比,虽然我国出台了一些税收优惠政策,如对公益性捐赠文化事业实行部分税前扣除,对政府鼓励的报刊、出版、电影、放映、演艺等文化企业,免征1至3年企业所得税等.但总体来看,我国文化行业财税政策体系有待进一步完善,如我国对公益性捐赠资金设置了允许在税前扣除的比例要求（企业为12%、个人为30%）,同时在一些文化领域相关文化财税政策存在真空,如涉及到新媒体和数字内容等公共数字文化领域,政策继续完善和调整空间很大,建议政府出台更有力的财税鼓励政策,如免除公益性捐赠税收减免的比例限制,从低确定文化企业增值税税率,减免公益性文化企事业单位从境外购买设备、图书等物质进口税收等.
3.4
优化资金运行管理制度
3.4.1 科学规范政府预算支出
预算外资金支出是构成我国公共文化财政投入的重要组成部分.现阶段我国包括公共数字文化服务在内的大部分公共文化产品和服务主要由和地方政府以专项资金（预算外资金）方式来提供财政支持.考虑到公共文化建设初期所需资金巨大,建设内容需要不断优化调整,不宜纳入政府经常性预算,故而主要采用专项拨款方式.但随着公共文化建设方向进一步明确,内容框架基本完成,将临时性的、非常规的专项资金投入方式改为规范化的预算投入成为一种必然趋势.同时也只有将公共文化服务经费纳入经常性预算支出,才能有效杜绝很多轰轰烈烈的项目由于缺乏后续配套资金而渐渐失去活力的情形发生.正因如此,《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》就明确提出,要把主要公共文化产品和服务项目、公益性文化活动纳入公共财政经常性预算支出.2014年修订的《预算法》,更加明确了规范纳入政府预算支出范围地公共文化服务体系建设预算保障途径和具体支出口径,理应成为今后研究重点.必要时,可探索尝试建立跨部门预算管理模式,如借鉴瑞典的预算模式,推行“以服务类型为基础的跨部门预算管理模式”,以更好地解决各部门之间职能交叉、越位与缺位等问题.
3.4.2 优化文化资金分配机制
优化文化资金分配机制具体包括以下内容：（1）拨款方式要灵活多样.改革“以人拨款”方式,引入市场竞争机制,实现“以事拨款”,兼顾人均标准和激励标准,通过“以奖代补”、政府购买服务、项目竞争性申报、政府补贴等多种方式来调动各级政府的积极性,提高资金利用效益,近年来和一些地方政府对此进行了积极探索.2015年财政部出台的《补助地方公共文化服务体系建设专项资金管理暂行办法》明确将专项资金分为补助资金和奖励资金,奖励资金用于对基本公共文化服务绩效评价结果优良的地方政府进行奖励,如2017年广西获补助公共文化服务体系建设绩效奖励资金8125万元［25］.此外,国家也积极鼓励各级政府向社会力量购买公共文化服务,2015年国务院出台的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》专门强调,新增的公共文化服务内容,凡适于以购买服务实现的,原则上都要通过政府购买服务方式实施；（2）资金资助要突出重点.为更好避免过去对公共文化建设的资助过于分散,遍地开发,效果欠佳情形重现,公共文化建设应突出重点,以点带面,通过典型项目和关键项目的资助和运作来提升公共文化服务整体水平.以公共数字文化建设为例,先后出台了《2016年补助地方公共数字文化建设专项资金重点支持方向》和《2017年补助地方公共数字文化建设专项资金（第二批）重点支持方向》文件,两个年度财政均重点支持平台建设、资源建设和服务推广,但2017年文件更加精炼了公共数字文化建设内容,明确资源建设包括数字图书馆推广工程专题资源建设、数字文化资源整合与揭示及互联网信息资源保存与服务等内容,服务推广包括基层公共数字文化服务推广和国图公开课网络直播等内容.
3.4.3 引入文化基金运行模式
目前国际上公共文化管理模式日益趋同,越来越多的国家采用了兼具制和国家艺术理事会制特点的“一臂之距”公共文化管理模式［26］,该模式要求政府通过文化基金会来间接管理文化机构,减少政府干预,将部分公共文化服务推向市场,这有利于推动文化多样性发展和自由竞争,同时为确保文化机构运营的公益性,与文化机构保持“一臂之距”的政府可有效监督公共文化服务的运营与管理［27］.我国应充分借鉴这种管理模式,探索建立文化项目基金管理机制,逐步调整目前以政府决策意志为主确定文化项目的做法,综合运用奖励、资助、补贴等多种方式,依据公开、公平和公正原则,借助规范的专家评审制度、社会公示制度和绩效考评制度,将财政拨款改为奖励、资金扶持和股权投资,将扶持单位改为扶持项目、产品和服务,促使管办分离,最大限度实现经济效益和社会效益的统一.目前国家层面设立的文化类政府性基金有国家出版基金、电影事业发展基金和国家艺术基金.特别是成立于2013年12月30日的国家艺术基金会,开创了我国文化艺术评审体制、资助模式、捐赠方式的新模式.《公共文化服务保障法》明确指出,国家鼓励通过捐赠等方式设立公共文化服务基金,专门用于公共文化服务,因此今后我国应继续分批创建更多的文化基金,可逐步探索将原有的一些专项资金纳入基金运行轨道.
3.4.4 完善资金内部管理机制
为提高文化资金使用效益,许多地方通过引入市场运作机制,对多样化的公共资金利用模式改革进行积极探索.有学者建议在全国行政村村级公共文化财政补贴管理方面引入“四权分离”（政府出资、市场运作、乡镇搭台、农民看戏）公共资金管理利用模式,即县财政部门负责补贴资金的统筹并拥有资金的分拨权,县级文化行政部门负责项目规划并拥有资金使用的规划权,村委会负责文化活动的组织并拥有补贴资金的使用权,村民享受文化服务并拥有项目的评价权,形成财政部门、文化行政部门、乡村基层部门、乡村居民四方互相协调、互相制衡的机制,提高文化资金使用效益［28］.广西河池市罗城仫佬族自治县按照“政府投入,群众受益”和“谁投资,谁所有”原则,开展公共文化服务,当地文化站自行通过市场化方式解决人员待遇问题,以确保文化站保值增值和公共文化服务功能的实现［29］.再如厦门市图书馆建立了托管型分馆的管理运营模式,即将基层点人员工资以及运行经费等托付给市级支中心或区级中心管理,基层服务点的场所、设备等财产所有权属于镇街或社区所有,管理使用权则交给支中心［30］.
3.5
规范资金使用评价制度
3.5.1 规范绩效评价核心内容
2015年实施的新《预算法》第57条规定“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”,为绩效评价提供了实质性的法律依据.建立公共文化投入事前投入评价和事后评价体系,有利于避免基层公益性文化单位的公共经费得不到保障,或者避免一些文化单位只管花钱,不问效果,以致发挥不出公共资源使用最大效益.从现有财政法规规定来看,我国目前基本上是按照“过程+结果”导向规制机制模式来对财政支出进行绩效管理.公共文化绩效评价主要内容具体包括：（1）构建公共文化绩效预算模式.绩效预算是财政支出绩效管理的基本手段.根据《预算法》《部门预算绩效目标管理办法》等法规要求,主动构建与公共文化财政支出相关的绩效预算目标管理制度、绩效运行跟踪监控管理制度、绩效评价实施管理制度等三大制度；（2）构建公共文化绩效评价机制.根据《财政支出绩效评价管理暂行办法》,从绩效评价的对象和内容、绩效目标、绩效评价指标体系、评价标准和方法、组织管理和工作程序、绩效报告、绩效评价结果及其应用等方面,构建以结果为导向的公共文化绩效评价机制；（3）构建公共文化绩效审计制度.绩效审计是财政支出绩效管理的监督手段.国家审计机关依据《审计法》《国家审计准则》《专项资金支出绩效审计暂行办法》等规定,按照一定的审计方式、方法、程序及反馈应用机制,对政府及其职能部门公共文化及其他领域财政支出活动的合规性、经济型、效率性和效果性进行经常性的审计监督［31］.
3.5.2 健全多方绩效评价机制
随着社会公众监督意识不断增强,人们越来越关注公共财政资金的使用效益,为确保绩效监督的公正性与合理性,引入财政支出第三方绩效评价就应运而生.财政部对第三方绩效评价也出台了明确的政策依据,如《预算绩效管理工作规划（2012-2015年）》要求探索引入第三方评价,《财政支出绩效评价管理暂行办法》规定根据需要可委托第三方实施绩效评价工作.《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》《“十三五”时期公共数字文化建设规划》等文件均提出要建立公共文化服务（或公共数字文化服务）的第三方评价机制,因此我们应建立以市场和人民群众评价为主要指标的公共文化财政投入绩效评价机制,通过第三方评价的外部约束激励机制,把适合公众需要的文化产品作为财政增加投入的重要依据.特别是我国公共文化供给责任的层层委托使信息收集困难,公共文化产品效果的滞后性对于评价的技术性要求高.可充分发挥第三方所特有的独立、专业、公信、客观的特点,在政府主导和监督下,认真选择高校、科研机构或其他非营利组织、社会团体组建评价机构,成立评价工作小组,依据以定量评估为主、可操作性强的评估指标体系,对公共文化建设机构的财政经费支出及服务水平进行科学合理评价,形成评价结论,撰写评估报告［32］,同时将绩效评价结果向社会公布,成为今后对公共文化服务项目实行以奖代补制度实施的主要依据.如网站公布的《2016年度部门决算报告》里面就附有《国家数字图书馆资源建设及服务经费绩效评价报告》,就是一个很好的尝试,今后可进一步扩大绩效评价项目范围.
4 结语
《国家“十三五”规划纲要》提出要围绕标准化、均等化、法制化,加快健全国家基本公共服务制度,完善基本公共服务体系.《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》则更具体提出“现代公共文化服务体系基本建成,基本公共文化服务标准化、均等化水平稳步提高,体现地方和民族特色的文化设施网络基本形成,公共文化供给与群众文化需求有效匹配”的发展改革目标.而要实现上述目标,最根本的还是要确保总量足额及均等化的公共文化投入.如何构建科学合理的公共文化投入机制,提高公共文化资金使用效益,有待业界继续共同探讨.
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作者简介：吴高,男,广西师范大学图书馆研究馆员,中山大学资讯管理学院博士研究生,研究方向：公共文化服务、信息资源管理、知识产权法；韦楠华,女,桂林电子科技大学图书馆副研究馆员,研究方向：公共文化服务、用户行为研究.
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