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《居家养老服务绩效评价体系以X市为例》

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摘要：在人口老龄化日益加剧的形势下,家庭养老和机构养老由于其自身存在的限制因素,不能满足老年人的养老需求,而居家养老作为一种新型养老模式,在应对老龄化社会中的作用日益凸显.因此建立科学的绩效评估体系,确保居家养老服务的长效发展尤为重要.文章主要从居家养老绩效评价指标体系和居家养老服务绩效评价中面临的困境及改进建议两个方面入手,研究居家养老服务绩效评价.

关键词：居家养老服务；绩效评价；困境与改进建议

一、问题的提出

人口老龄化社会的到来要求养老服务必须多元化,才能满足老年人的需求.目前,全球60岁以上人口已达6亿,有60多个国家的老年人口达到或超过人口总数的10%,进入人口老龄化的社会行列.第六次全国人口普查数据显示,我国60岁及以上老年人口已达1.78亿,占总人口的13.26%,我国庞大的老龄人口使养老问题日益凸显,对养老服务提出了多样化、多层次的需求,机构养老或者家庭养老远远不能满足老年人的需要,也将造成很多负担,因而政府迫切需要把部分养老服务工作转移给企业或其他社会组织,实现公共服务供给的多元化,政府养老服务转移的方式之一就是政府购买居家养老服务.

居家养老服务在作为一种新的养老服务模式,在应对老龄化社会中作用日益凸显,但是,目前对这一新模式的研究还处于起步阶段.政府购买居家养老服务的根本目的是为老年人提供质量更好、效率更高的服务,因此建立科学的绩效评估体系,确保政府购买服务质量对于推进我国政府购买居家养老服务的发展有着重要而深远的意义.

二、居家养老服务绩效评价体系构建

（一）居家养老服务对象的评估

居家养老服务对象的评估,是指科学确定老年人服务需求类型、照料护理等级以及明确护理、养老服务等补贴领取资格等,由专业人员依据相关标准,对老年人生理、心理、精神、经济条件和生活状况等进行的综合分析评价工作,评估的重点包括老年人是否具有居家养老服务的需求以及是否具备居家养老服务对象的主体资格.2013年8月,中国民政部发布了《老年人能力评估》（民政行业标准）,主要从日常生活活动、精神状态、感知觉与沟通、社会参与四个方面（详见表1）对老年人进行评估,为居家养老服务对象评估提供了规范的、统一的、具有可操作性的工具.

（二）居家养老服务机构的评估

居家养老服务的主要供给者是居家养老服务机构（主要是居家养老服务中心或者居家养老服务站）,居家养老服务机构的职责一方面是满足老年人居家养老服务需求,另一方面是提高老年人及其家属对居家养老服务行为的满意度,为了达到目的,一方面,居家养老服务机构要提供老年人所需要的包括生活照料、医疗保健、社会交流、精神慰藉、文化生活等在内的居家养老服务,另一方面,也要在设施设备、人员配置、制度建设等方面加强建设.因此,对居家养老服务机构的评估应该主要围绕设施设备、人员配置、制度建设、服务行为、质量管理五个方面进行,详见表1.

（三）居家养老服务工作者的评估

居家养老服务的直接提供者是居家养老服务工作者,居家养老服务工作者的个人素养和职业素养直接到居家养老服务的最终效果,其个人素养包括身体健康状况、个人亲和力等,其职业素养包括职业技能和职业道德两个方面,因此加强对居家养老服务工作者的评估,能有效保障居家养老服务的质量.

（四）居家养老服务中政府职能分析

政府部门是居家养老服务的购买者,政府部门在居家养老服务发展过程中的作用主要表现在：第一,制定与居家养老服务相关的法律、法规和政策,并推动其实行；第二,加大对居家养老服务的资源投入,如资金投入、人力投入、场地投入等；第三,通过居家养老服务的信息化平台建设,加强对居家养老服务的监督和管理；第四,加强居家养老服务的人才队伍建设.

三、居家养老服务绩效评价的困境及改进建议

（一）居家养老服务绩效评价的困境

笔者于2017年7月和2018年7月两次参与到南方某省X市的居家养老服务绩效评估工作中,评估工作由X市民政局聘请专家组进行台账评审和实地走访,专家组将评审结果提交给X市民政局.在评估中发现,居家养老服务仍存在一些困境,这些困境主要表现在：

第一,评估机构较为缺乏.目前,居家养老服务机构已经形成了市、区（县、市）、街道（乡镇）、社区（村）四级网络,在城市基本实现了全覆盖.但是,面对数量庞大的居家养老服务机构,评估机构却很缺乏,目前X市基本上没有专门从事居家养老服务评估的机构.目前X市的评估工作主要采用内部评估和等级评估相结合的方法,对于A和A居家养老服务机构的评估,主要由各直接管辖单位进行评估,管辖单位根据评估结果推选优秀的机构参加AA居家养老服务机构评审.对于AA居家养老服务机构的评估,主要由X市民政局委托市内从事居家养老服务研究工作和实务工作的专家进行第三方评估.专门从事居家养老服务绩效评估的评估机构缺乏,一方面将导致居家养老服务的绩效评估缺乏稳定性,另一方面使服务对象对居家养老服务机构的实际绩效缺乏了解,满意度可能会随之下降.

第二,评估过程不够严密.以村社区居家居家养老服务站为例,居家养老服务绩效评估流程缺乏完整性,这主要表现在：在评估之前,没有做好良好的绩效评估重要性宣传,以评促建的效果难以达到；在评估过程中,由于收集绩效评估信息的渠道较为单一,居家养老服务的绩效评价指标体系中的指标、权重、规定有时难以精准把握；评估之后,绩效评估的结果只运用到奖励中,而没有运用到惩罚中去,评估结果为优秀的居家养老服务机构可以得到更多的经费支持,但是那些设施不完善、人员配置不够、服务质量差、服务不到位、满意度低的居家养老服务机构并没有得到相应的惩罚和教育.

第三,评估管理不到位.居家养老服务绩效评估过程中,存在着诸多管理方面的漏洞,主要表现在：首先,居家养老服务绩效评估的观念比较淡薄,严密的过程评估难以做到,更多的是结果评估；其次,缺乏相应的保障制度,“谁

评估”“评估谁”“如何评估”“何时评估”“如何奖惩”等等这些绩效评估的核心环节缺乏一定的制定化规定,使得评估工作缺乏连贯性.

（二）提升居家养老服务绩效评价的改进建议

为了提高居家养老服务质量,更好地做好居家养老绩效评价工作,现提出如下建议：

第一,引入专业的评估机构.居家养老服务涉及较多的利益相关者,如政府、服务提供者、服务消费者等,为保证公平、公正、公开,专业的第三方评估机构显得尤为重要,并且,在有条件的情况下,可以在专业评估机构之间引入竞争机制,以提高评估质量.构建“各级民政部门+财政部门+居家养老服务站（中心）+行业协会+服务对象及家属+专业评估机构+新闻监督媒体”的多元主体评估机制（陈泓任,2014）,实现专业评估与非专业评估、客观性评估与主观性评估的有效结合.另外,收集评估资料的途径应该多元化,比如台账查询、实地走访、服务对象满意度测评等.

第二,严格居家养老服务绩效评估过程.以居家养老服务站为例,对居家养老服务站的绩效评估流程包括：在评估之前,成立居家养老服务站的绩效评估领导小组,制定居家养老服务站的各项绩效考核目标及绩效考核权重,制定绩效考评方案,进行绩效评估的动员与培训工作；在实施阶段,依据上一阶段建立的居家养老服务站绩效评估体系,采集绩效数据,形成绩效考核结果；在结果应用阶段,公布绩效考评的结果,接受各居家养老服务站的绩效评估申诉,并将绩效考评的结果运用到居家养老服务站的升级、奖励、惩罚中.

第三,强化居家养老服务绩效评估的监督管理工作.第一,强化各有关部门对居家养老服务绩效评估的责任,把绩效评估纳入居家养老服务的重要工作内容.第二,加强对居家养老服务绩效评估的监督,及时将评估结果对外公开,并建立评估对象的申诉机制,接受各界监督,提高绩效评估的公开性和透明性.第三,加强制度化建设,对评估时间、评估内容、评估对象、评估方式、指标体系、结果运用等进行制度化规定.

参考文献

[1]章晓懿,梅强.居家养老服务绩效评估指标体系研究[J].统计与决策,2012(24).

[2]陈泓任,寇超,郭强.绩效评估:居家养老服务规范化发展的新趋势[J].湖北广播电视大学学报,2014(12).

[3]陈振明.走向一种“新公共管理”的实践模式——当代西方政府改革趋势透视[J].厦门大学学报,2000(2).

[4]吴建南,张萌,黄家伟.基于ACSI的公众满意度测评模型与指标体系研究[J].广州大学学报(社会科学版),2007(1).

[5]数据来自社会养老服务体系建设规划(2011-2015),http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201112/t20111227_64699.html.

[6]数据来自第六次人口普查数据公报,http://www.stats.gov.cn/ztjc/zdtjgz/zgrkpc/dlcrkpc/.

[7]中华人民共和国民政行业标准:老年人能力评估(MZ/T039-2013).

基金项目：宁波市2018年度哲学社会科学规划课题

《政府购买居家养老服务的绩效评价研究》,课题编号为：G18-ZXLL50.

作者简介：刘欢,女,宁波工程学院人文与艺术学院讲师,研究方向：养老服务.

评价体系论文参考资料：