原创《政府资产报告试点工作调研以十堰市城建系统经管资产为例》
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涂家铭 金朝霞 何末一
（十堰市财政局湖北十堰）
摘 要：当前,由于行政事业单位会计核算体系对政府投入形成的资产核算方面的缺失,导致政府资产管理无主化（公益性资产看上去属于政府所有,实则无固定产权人）问题较为突出.以权责发生制为基础的政府综合财务报告改革正在进行,政府资产报告是做好政府综合财务报告的重要内容.因此,从政府性资产财权和事权相结合的角度出发,探索政府性资产会计核算体系,从而建立政府资产报告制度,对于全面系统地反映政府资产的真实状况,最大限度地促进国有资产管理的高效运行,都有着深远的意义.
关键词：政府资产报告；经管资产；城建系统；会计核算
一、政府资产的概念与界定
目前,我国对于政府资产的概念没有统一的定义.由于资产本身的复杂性和多样性,很难把政府资产进行比较精确的分类,其范围也难以界定.从广义上来看,政府资产是指政府为实施公共管理、提供公共服务而拥有和控制的、能够用货币计量的各种资源的总和.对于政府各部门所占有使用的资产（一般称之为行政事业单位资产）,可以用行政单位会计制度或事业单位会计制度进行核算,管理权限以及产权归属也比较清晰.但对于政府投入、外来授予或自然形成的资产,并没有纳入核算范围之内.因此,这类资产在财务管理、实物管理、核算方法上,还存在一定的局限性.
此次财政部暂将政府资产分为如下几类：行政事业单位资产、政府经管资产、受托资产、捐赠资产、国有企业资产等.其中行政事业单位资产是政府作为组织所拥有的自身运行管理所需要的资产；政府经管资产的概念比较笼统,指的是政府经手管理的资产.我们认为,政府经管资产主要是由政府投入或自然形成、赋予相关职能部门代为管理的有关资产.其范围包括：公共基础设施（包括道路、桥梁、管网等）、园林绿化、土地、矿产以及空间资源等.
近些年来,随着各级政府加大城市基础设施投入力度,通过以固定资产投资为主的方式拉动地方GDP高速增长,在带来经济增长的同时,一方面造成地方政府负债逐年增加,另一方面高投入之后形成的资产家底不清,管理不善,出现资产闲置、浪费甚至流失现象.因此,摸清基础设施等固定资产,编制地方政府资产报告,对于加强政府资产管理、提高地方债务风险防控能力以及政府治理能力,都有着积极的现实意义.
二、十堰市城建系统经管资产现状
由于政府经管资产定义比较广泛,具体到城建系统经管的政府资产,则相对集中于直接或间接为城市居民提供住、行相关的市政公共基础设施.就我市而言,主要包括由市直住建部门直接管理的市政道路、桥梁、地下管廊、排污管网及污水处理设施以及少量的供水管网设施.
1.基本情况
从调研情况看,当前我市城区道路、桥梁及地下管网等基础设施的职能部门是市住建委,但从投资主体、建设主体以及管理主体来看,分别有市政工程管理处、市城投公司、市交通局以及市城市综合执法局等部门.后经召开联席会议,城区道路数据由市住建委统一填报,明确了数据填报主体.
（1）市政道路设施.据市住建委统计,我市城区道路设施分为主干路、次干路、支干路等.具体道路分布如下：主干路共35条138公里,其中：有造价资料的17条,账面价值40.2 亿元（没有填报价值的共18 条）；次干路16条17公里,其中有造价资料的6条,价值2425万元（没有填报价值资料的共10 条）；支干路22 条14公里,其中有造价资料的仅2 条,价值657 万元,剩下20 条支路没有填报价值.
此外,建成并投入使用公交港湾10 个,账面价值109 万元；建成2 座公共停车场（天津路、浙江路各1个）,价值869万元.另市环卫局填报有支干路3公里,价值939 万元,系西部垃圾场外道路及桥梁改造工程配套设施建设.
（2）城市排水排污设施.城市排水排污设施共48个,污水处理厂3个,垃圾场、公厕、中转站共45个,总价值10.8 亿元.其中：污水管网684 公里,价值5.2 亿元,污水处理设施4.6 亿元,垃圾场、公厕、中转站价值1 亿元.目前,污水处理、垃圾中转、公厕主要由市环卫处负责管理.
（3）城市道路照明设施.我市城市道路照明设施建设单位有两家,即市城市管理综合执法局和市路灯管理处.其中城区道路路灯管理主管部门为市路灯管理处,城市综合执法局主要负责部分新修路段的照明建设（如发展大道两边）.经清查,城区共建设路灯69523 盏,路灯工程总投资1.4 亿元.
（4）公园绿地.公园绿地主要由市城市管理综合执法局负责管理.据统计,城区共有公园绿地有232.2万平方米,总价值6.5 亿元.具体见表1.
（5）公共广场.据统计,城区公共广场有57.5 万平方米,总价值1.15 亿元,以市城市管理综合执法局系统管理为主.其中游园管理处填报的车城广场和清正雅苑的广场231335平方米为预估面积,没有价值金额（其中35.6万元为游园处投入的广场照明、监控等设施费用）.具体见表2.
2.存在的问题
从调研的情况看,我市政府经管资产管理现状很不乐观,与行政事业单位占有使用的国有资产相比,主要存在管理职责不清、体制不顺、资料不全、账实脱节、核算困难等现象,同时,政府资产报告及报表本身也存在一定的统计局限性,许多属于政府资产范畴的内容无法填列.具体讲,存在以下几个方面的问题：
（1）经管资产统计不完整.一是城区道路统计不能反映全貌,仅由市住建委填报掌握的城区道路情况,其他部门修建的道路并没有反映,存在漏报、少报情况；二是报表内容设计不完整,导致部分资产在报表中无法填列,如山体绿化等；三是此次政府资产报告内容不包含城市空间资源、无形资产等经营性资产.
（2）历史资料信息不全.长期以来,由于市政建设等政府经管资产存在分布面广、实物形态多样、时间跨度长、计量复杂等特点.特别是,很多数据和资料都已无法查寻,导致资产价值无法计量,清查统计工作面临较大困难.
（3）资产管理意识薄弱.我市的市政基础设施管理,普遍存在重建设、轻管理,重项目、轻绩效等现象,政府部门更加关注的是建设项目的立项、城市面貌的改观,对于建设过程和项目完成之后的管理,都没有具体管理制度或配套管理措施.
（4）资产与财务管理脱节.一是许多老的基础设施没有登记台账,甚至连原始资料都已丢失；二是近些年来,城市建设项目在立项申报、资金管理、竣工决算等方面虽有所改观,但项目完工后,形成的资产依旧存在着产权归属不明,资产计量不全,价值无法入账等现象；三是即使形成的资产登记了备查账,但大部分资产没有记入单位财务账,使得这些资产形成事实上的无主状态.
（5）资产计量方式欠缺.一是由于财务监管脱节,导致很多基建项目没有进行项目财务决算,从而无法对形成的资产进行准确计量.如大多建成市政道路反映的只是项目建设成本,而为建设项目发生的拆迁费用没有反映在项目建设成本之中,致使项目建设价值计量不全.二是政府资产计量不完整或不科学.如市政道路、污水管网等按公里进行计量,单位公里价值大表示所建道路宽、污管网管径粗,单位公里价值小则反之；而污水处理厂则按座进行计量,计算综合建设价值.这些计量方式过于简单,不适合现代管理制度,因为它不能反映出建设项目的完整价值和单位价值.
（6）会计核算方法滞后.政府经管资产缺乏完整的会计核算体系.一是项目基建账单位财务账相脱节,导致会计核算失去支撑与监管.一般而言,城建项目在建设过程中,基建财务管理不规范.有的建设单位财务管理比较好的,挂在在建工程账上,财务管理差的,甚至连基建账目都没有在会计账上反映.二是核算科目不健全,缺乏对建设项目全貌进行核算；三是核算方法不科学.建设项目工程竣工后,许多项目仅办理了工程决算,没有办理财务决算,导致项目完工后,无法进行资产账务移交.
三、经管资产管理问题的主要原因
我市城区道路及城市基础设施等政府资产在管理过程中,主要存在三个不规范和四个不到位的问题：
1.三个不规范
（1）建设主体不规范,存在多头管理.仅十堰城区负责修建城市道路的单位就有住建委、交通局、公路段、城投公司等多家单位,建成市政道路没有形成规范的移交管理办法,也没有形成统一协调的管理制度.
（2）支出管理不规范,存在多种支出渠道.由于资金来源各异,支出渠道不同,难以统计.修建一条道路,既有财政资金支付,又有城投资金支付,还有交通资金支付,且有部分资金支付住建委根本不知晓,造成市政道路建设账面价值统计不完全.
（3）交接程序不规范.道路修建完工交付使用后,由市政工程管理处接管,没有办理项目竣工财务决算,相关数据没有移交,尤其是道路的建设价值没登记入账,造成管理单位连自己管理的政府资产价值都不知晓.
2.四个不到位
（1）管理职能不到位.主要是市、区两级部门存在事权交叉现象,造成对城区道路出现管理不到位问题.如背街小巷建设,市、区两级都有投资,都负责建设,造成道路产权归属不清,资产登记不到位.
（2）制度建设不到位.我市至今没有建立城市道路管理办法,市、区两级事权划分不明,道路设施等政府资产登记推诿,管理不到位.
（3）财务管理不到位.政府项目建设与财务管理不同步,事前缺乏科学详实的预算编制,成本控制不足；事中缺乏财务监管,核算不健全；事后没有及时进行财务移交,资产账不实.造成很多市政道路建设项目财务监管不到位,一定程度上影响到建设完工市政道路移交管理的规范性.
（4）监督管理不到位.对基础设施立项、建设以及竣工后移交登记等环节,都缺乏有效的监管.特别是项目完工投入使用后,没有相应的机构与人员进行管理,导致许多政府资产处于管理真空.
四、做好城建系统政府资产报告的建议
1.明确管理主体,完善城市基础设施管理办法
城市基础设施是城市日常运行的基础保障,也是政府资产管理的重要内容.出台城市基础设施管理办法,理顺管理体制,明确管理主体和职能,健全资产管理制度,做到有法可依,有章可循,市、区两级以及各职能部门才能各司其职,各谋其事；建设部门完成建设任务后,才能依法依规进行国有资产划转,管理部门才能依法接收资产登记入账并进行管理.
2.加强财务管理,实行建设项目财务决算制度
政府投入资产管理不规范,很大程度反映在建设项目的财务管理上,特别是竣工决算管理.项目完工后,只有进行了财务决算,才能完全归集其建设成本,才能计入资产账,便于进行政府资产移交和划转,接收单位也才能接收到建设项目较全面的信息,最后据实入国有资产账册.
3.引入第三方机构,探索政府资产计量方法
统一规范政府经管资产计量单位,制定统一制式的政府经管资产登记台账,规范政府经管资产管理.只有从计量单位到统一制式登记台账的规范管理,才能准确真实了解政府经管资产实物数量.如道路、桥梁按平方米为计量单位,管沟、管网以截面加长度为计量单位,污水处理厂仍可按综合建造价为计量单位,这样可真实直观反映建设项目实际价值.另外,引入第三方机构,采取不同的评估方法,对政府资产价值进行分类计量,如公园林木、山体绿化、老旧道路管网及其他公共设施等.
4.改革会计制度,探索政府资产会计核算体系
现行行政事业单位会计制度,没有将政府资产纳入核算范围.因此,建议对政府经管资产进行辅助核算,采用预算支出、财政已拨资金、政府性资产、在建项目、资产处置等会计科目.并通过完善预算管理体系和建立政府资产资金会计辅助核算办法,总预算会计在依据预算部门下达的支出指标拨付资金的同时,填制会计凭证、登记账簿,形成政府经管资产、公益性资产、企业经营性资产、本级财力投入县区政府资产.
5.实施绩效评价,提高政府投资建设项目效益
政府建设项目实行绩效目标审核制度,做到上年规划下一年度重大建设项目工程,设立绩效目标,政府当年安排开工建设项目的资金,做到资金安排与绩效目标同步,项目建设与公共需求同步,建成完工与财务决算同步,财务决算与交付管理同步,事后进行绩效评价,对项目的实施产出及效果进行专门的评价,衡量投入产出效益的同时,促进政府投资项目管理的进一步规范,从而发挥政府投资建设项目资金的最大效能.
（责任编辑：兰卡）
资产论文参考资料：
本文总结:上文是关于城建和十堰市和经管方面的相关大学硕士和资产本科毕业论文以及相关资产论文开题报告范文和职称论文写作参考文献资料。
