原创《非营利组织和政府建立合作伙伴关系的影响性因素分析以上海华爱社区服务中心为例》
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【摘 要】随着时展,公众对公共服务的需求越来越大,政府在提供公共产品方面却显得力不从心.政府迫切需要与非营利组织建立良好的合作伙伴关系,以弥补在公共物品提供上的政府失灵和市场失灵.当前,政府与非营利组织之间的合作有了一定基础,但未能真正建立平等合作的伙伴关系.本文以上海华爱社区服务中心的为例,阐述政府与非营利组织合作关系存在的问题,重点论述制约其形成平等合作伙伴关系的影响因素,以期寻找可能的解决方案.
【关键词】非营利组织；政府；合作伙伴；影响性因素
非营利组织的主要功能是弥补公共物品提供上的政府失灵和市场失灵,在推动社会经济发展、促进社会公平方面具有重要意义.
随着政府职能的转变和市场经济的发展,社会对非营利组织的需求越发迫切.然而,在“强政府,弱社会”的管理模式下,大多非营利组织扮演着政府助手和延伸机构,而非合作伙伴,先天的缺陷导致非营利组织缺乏独立性,对政府有较大依赖,影响了非营利组织自身的发展和提供公共服务能力的发挥.
事实上,非营利组织要参与社区管理、提供公共服务,离不开政府的扶持和引导；政府要避免短缺、低效、浪费的公共管理,也离不开非营利组织的支持和帮助.因此,政府和非营利组织应为平等合作伙伴关系.理论上,非营利组织可以参与医疗、教育、社区等公共事务管理,与政府在这些领域开展全面合作,但实践中,政府更多的是以“管理者、委托者、监督者”的角色自居,限制了非营利组织的自身发展.本文认为,探讨政府与非营利组织尚未形成平等合作伙伴关系的原因,有利于挖掘公共服务多元化途径,从而提升政府管理效能和群众满意度.
一、现实中的非营利组织与政府的互动
在政府推动非营利组织参与社会事务管理的背景下,上海华爱社区服务管理中心（以下简称“华爱”）以“民办非企业”的形式于2002 年12 月在浦东注册成立.开办至今,华爱已经受托管理了9 个社区文化、体育服务机构.其中,罗山市民会馆是上海市首个政府与非政府组织合作成立的社区公共服务中心,具有开创意义；打浦桥社区文化活动中心则采取了相对成熟的管理模式,具有在中心城区普遍推广的意义.因此,本文选取了这两个典型项目进行具体分析.
1. 罗山市民会馆的基本情况及运作模式
罗山市民会馆成立于1996 年,会馆服务范围包括敬老院、特殊儿童训练中心、团契活动室、青少年培训教育中心.会馆开启了“政府支持、各方协作、社团管理、市民参与”的新型管理模式.
华爱在运行管理中与街道、居委会等建立了协作关系,并作为受托方独立管理会馆运作.然而,资金链问题一直是制约其发展的关键一环.比如,敬老院是罗山会馆的收费项目,但收入也仅限于支付护工的工资和维护日常的开销.为了克服资金困境,解决“生存问题”,会馆也与一些机构合作,靠收取合作机构的管理费和场地费来维持会馆的正常运作.华爱中心主任认为,“华爱与政府的关系可以说是‘内生依附型’,华爱的话语权还是很少,只能在许可的条件下按照既定内容工作.以罗山会馆为例,如果政府哪一天将免租公房全部撤回,罗山会馆大抵也就经营不下去了.”
2. 打浦桥社区文化活动中心的基本情况及运作模式2005 年12 月,打浦桥街道以政府购买服务的形式将打浦桥社区文化活动中心委托给华爱管理,每年街道向华爱购买200 多万元的服务.目前已经形成了以文化、体育和教育3 个社区服务核心.中心采取的是“政府主导,社会运作,市民参与”的社区公共文化管理服务方式,成立由社区居民代表、华爱和街道三方代表组成的文化活动中心管理委员会和联席会议制度；中心的设施建设费、项目活动运行费和专业化管理机构的运营成本费,纳入街道年度财政预算.在这一模式中,政府从一线后退,从原来的既当裁判员又当运动员,转变为现在的监督、指导社会组织管理,同时也提高了市民的参与程度.华爱作为专业的社区管理组织,不仅有专业化的团队,而且能把其他区的文化资源引进来,增加活动内容,这种资源整合在现行体制内仅靠一地政府是做不到的.通过两个案例的比较发现,一方面,在社会服务领域,非营利组织所进行的公益活动,承担了本应由政府承担的公共物品供给,实施效率比政府更高,也有效改善了政府在公众中效率低下的形象；另一方面,在社会资源的动员、需求的满足、活动的领域、筹资的渠道等方面,非营利组织脱离不了与政府的关系,始终要处于政府影响的作用之下,具有“半官半民”的特征.
二、制约非营利组织与政府建立合作伙伴关系的原因分析当前,中国非营利组织与政府的关系,基本上仍旧属于政府支配模式,真正的合作伙伴关系尚未形成,主要成因是：1. 非营利组织在资金来源上对政府财政存在强依赖性.当前,中国“大政府,小社会”总体格局依旧存在,非营利组织缺少成长的物质前提,资金短缺问题已经成为制约非营利组织发展的瓶颈,也一定程度影响了非营利组织与政府合作伙伴关系的有效建立.本案例中,无论是罗山会馆还是打浦桥活动中心,都属于政府委托管理项目,华爱的组织运作资金90% 来源于政府购买服务,尽管不是纯粹的资金补贴,但事实上,其在与政府的合作中处于弱势地位.
2. 政府和非营利组织间角色和职能定位尚不清晰.有的政府习惯于将非营利组织视为自己的延伸机构,或者定位为“管理者、委托者、监督者”角色,并未从根本上转变“公共服务的提供主体应是多元化的”理念,将非营利组织视作一个平等的合作伙伴.而非营利组织在与政府合作供给公共物品、治理社会公共事务时,时时谨小慎微,使自身的行为始终与政府意愿保持高度一致,也会导致失去独立性和话语权.
3. 非营利组织自身能力不足.近年来,中国的非营利组织的数量迅速增多,能力也有所提升,但其发展仍然滞后,从社会观念、数量规模和整体素质能力等方面来看,还远远满足不了经济发展和社会进步的需要.长期严格管控的双重管理体制,对非营利组织的发展设定了诸多限制,导致真正有潜力、有能力承接政府职能的非营利组织凤毛麟角.再加上组织管理不规范、不透明、不,又缺乏评估和社会监督,使得它们难以得到社会的广泛认同和普遍的社会公信,不能发挥应有的积极作用,更难以与政府形成合作伙伴关系了.
三、具体对策及建议
过渡依赖政府会使非营利组织的发展受局限.从政府来说,还是要根据简政放权的要求,确立小政府、大社会定位,一是推动既有的社会组织管理体制的改革；二是尽快形成现代社会组织体制,基本形成政社分开、职责明确、依法自治的现代社会组织体制；三是要积极发挥引导作用,健全相关政策法规,创造良好的法治环境.从非营利组织来说,一是要转变“等靠要”观念,主动筹集资金.在思想上要有主动筹集资金的意识,在方式方面要有主动创新筹集资金的制度,发挥组织成员的主观能动性；二是要多种集资渠道并用.比如,美国非营利组织就采用了多种集资方式,如利用义卖、义演、广告劝募、电视劝募、网络劝募等多种方式来吸引社会公众参与；三是要加强组织专业化能力.加强内部管理,强化服务意识,对华爱这样的草根性非营利组织来说,服务质量和品牌建立是生存的生命线,也只有依靠质量和品牌才能获得来自政府和社会的资源.
应该看到,政府与非营利组织的合作伙伴关系的构建不是一朝形成的,二者之间利益关系、职能关系、权责关系的理顺以及观念的转变都必须经过一个较长的时间过程,政府要进一步简政放权,通过加强非营利组织的独立性,加大非营利组织的自身建设,完善相应法律制度,逐步实现二者之间身份和地位的平等.
参考文献：
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[7] 康晓光：《转型时期的中国社团》,《中国青年科技》1999 年第10 期.
作者简介：
王宁寅（1986—）,女,汉族,现就读于上海交通大学国际与公共事务学院2015 级MPA 研究生1 班.
非营利组织论文参考资料：
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