原创《我国PPP投融资模式存在的问题和建议》
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【摘 要】PPP投融资模式已成为当前公共服务领域建设和运营的重要抓手.为了进一步完善PPP投融资模式,更好地发挥其引导社会资本、化解地方政府债务风险、推动公共服务领域供给侧结构性改革的作用,有必要对这种模式进行重点研究.本文分别从实践、法规、能力等方面剖析PPP投融资模式发展存在的问题,并提出了相应的对策建议.
【关键词】PPP投融资模式 公共服务 社会资本
一、我国PPP投融资模式发展中存在的问题
(一)部分地方政府在实施PPP项目时不够规范
PPP投融资模式是政府和社会资本通过协议合作,以便更快更有效地为社会提供公共产品和服务.在PPP投融资模式下,政府与社会资本应是平等的伙伴关系,双方利益共享,风险共担.但是,仍有部分地方政府或部门把PPP投融资模式看作单纯的融资手段,仍然按照过去的招商引资或政府投资的理念运作,缺乏市场意识和平等伙伴观念,致使PPP投融资模式在实践中出现了一些违规问题,比如：名股实债、政府劣后级兜底、政府溢价回购、政府承诺固定收益、允许社会资本提前回笼大部分资金、借政府购买服务之名行工程之实等.这些问题既增加了地方政府隐性债务,加大了地方财政金融风险,也影响了PPP投融资模式效果的发挥.
(二)有关PPP投融资模式的法规政策不够完善
自2014年以来,我国PPP项目个数和投资额都得到了快速发展,但是,各个地方在实践中也出现了许多问题.造成这些问题的重要原因之一就是我国目前有关PPP投融资模式的法规政策尚不够完善.目前,我国还未针对PPP投融资模式专门立法,笔者注意到2017年7月,国务院法制办曾经发布了一个有关PPP的条例征求意见稿,但正式的条例迄今为止尚未出台.尽管财政部及各个地方制定了一些有关PPP的政策、意见或方案,但是这些政策、意见或方案层级偏低,效力偏弱,难以有效保障合作各方权益,削弱了社会资本尤其是民营资本长期参与的积极性.另外,PPP投融资模式的规范发展,离不开土地、金融、财政、等方面配套政策的有力支持,然而,这些政策还不够完善.
(三)地方政府内熟悉PPP投融资模式的专业人才匮乏
PPP投融资模式运作流程复杂,按照财政部2014年发布的113号文《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》,PPP项目操作流程包括项目识别、准备、采购、执行、移交阶段等5个阶段,每个阶段都需要若干步,每个阶段甚至每个步骤都需要较强的专业能力.目前,地方政府有关部门却缺乏具备这些专业能力的人才.虽然许多地方针对PPP项目成立了专门机构,如PPP工作中心、PPP办公室等,但多数职员都是非专业人员,工于一般行政管理,荒于PPP相关的金融、财政财务知识,更是缺乏相关经验.
二、进一步完善我国PPP投融资模式的对策建议
(一)正确处理好速度与质量、整体与局部、国有与民营、建设与运营等四对关系
PPP项目承载着稳增长、调结构、惠民生重任,需要加快推进.同时,也要认识到PPP投融资模式专业性强、复杂程度高、投资金额大,合作周期长等特点,不能只求速度,不顾质量,不顾地方债务风险；目前,我国PPP投融资模式整体发展态势良好.数据显示,截至2017年底,全国纳入财政部全国PPP综合信息平台管理库和储备清单PPP项目共计14424个,投资总额超过18.2万亿元,数量和金额都增长较快.但是,从项目所涉及的行业和区域角度来看,我国目前PPP投融资模式局部发展却不够平衡.数据显示,上述14424个项目中,市政、交通、环保项目就占比超过6成,而教育、医疗项目占比不到1成,而且,经济发达地区项目多,中西部欠发地区入库项目少.所以,推进PPP投融资模式,不仅要注意整体,更要重视行业覆盖面和欠发地区；开展PPP投融资模式,是为了引导各类资本合作,激发市场活力,更快更好地进行公共服务建设和运营.PPP投融资模式要达到这些目的,就需要项目合作方多元化,不仅要重视国有资本,还要重视民营资本,甚至外资；PPP项目的实施不仅要重视项目建设,还要重视项目后续运营服务.对于PPP项目合作各方尤其是政府而言,项目建成只是初期目的,更为关键的是项目建成后的后续运营服务,项目运营能不能达到社会效益目的.为此,需要加强项目运营绩效考核.
(二)进一步完善PPP投融资模式相关制度,加强对PPP项目的规范引导
完善的制度和强有力的监管才能遏制各类借道PPP变相举债融资乱象,才能清退已入库但不宜PPP投融资模式的项目,也才能促进PPP投融资模式规范健康发展.为此,需要进一步完善PPP操作指南,优化项目识别、准备、购买、执行、移交等阶段及其步骤,尤其是物有所值评价和财政承受能力论证等步骤；需要进一步厘清PPP投融资模式的适用范围及其与政府购买工程或服务的区别；需要进一步加强PPP合同签署及履约监管,防止政府隐性债务的发生,同时明确合作关系,建立完善的费价调整机制,保护各方利益；需要建立分行业项目绩效考核与监管体系,尤其要加强项目后续运营绩效考评；需要完善信息公开制度,比如项目合作方信息、利益分配机制、绩效考评过程和结果等.
(三)推进PPP投融资模式的统一立法工作,完善相关配套政策
目前,财政部及各个地方已经出台了一些有关PPP的政策、意见或方案,但是尚无统一立法.PPP投融资模式新,涉及面太广,必须出台更高层级、更强约束力的法规.首先,国务院法制办应当在2017年7月所发布的征求意见稿的基础上,尽快出台正式的PPP条例,让各个地方有法可依,违法必究,让参与各方尤其是民营资本增强参与积极性；其次,建立健全有关PPP融资机制、投资审批、价费议定、土地划转等配套政策,把PPP投融资模式的开展与政府“放、管、服”改革结合起来,促进社会主义市场经济体制的完善.
(四)多措并举增强民营资本参与PPP项目的积极性
长期以来,我国民营资本投资往往会遭遇到一些不合理的行业或市场准入门槛限制,会遭遇到所有制歧视,会碰到所谓的“玻璃门”等隐性壁垒,尽管国家有关部门先后出台所谓的促进民企发展的“旧36条”和“新36条”,但收效并不理想.PPP项目在各地的实践中,当前也存在着岐视排斥民营资本的现象.为了增强民营资本参与PPP项目的积极性,减少壁垒,需要多措并举.其一,坚持PPP项目信息公开,加强路演,让民营资本能够知晓PPP项目信息；其二,合理确定社会资本准入门槛,不得故意抬高资格条件；其三,公平公正公开选择社会资本,防止暗箱操作；其四,加强政府诚信体系建设,监督合约履行,督促将合同约定的财政支出责任纳入年度预算安排和中期财政规划；其五,鼓励民营资本以联合体或分包的方式参与PPP合作.从以上几个方面着手,再辅以以奖代补、绩效考评等措施,将会增强民营资本参与PPP项目的积极性,减少“玻璃门”现象.
(五)提升地方政府对于PPP投融资模式的监管能力和业务能力
完善的政策还需强有力的人才队伍来执行.首先,需要通过专题讲座、案例教学等形式对各级领导干部尤其是党政一把手进行有关PPP投融资模式的理论与政策培训,认识加深了,监管水平才会提升；其次,加强PPP专业人才队伍建设,既要对现有PPP相关干部队伍进行专业培训,也要注重专业人才的引进；最后,加强政府PPP智库建设,充分发挥高校、决策咨询机构、研究院等智力资源的作用.只有加强能力建设,才能更好地推进PPP工作.
参考文献
[1]财政部：《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》,财金[2014]113号,2014(11).
[2]蔡晓琰,周国光：PPP项目政府和社会资本合作的投资回报机制研究,《财经科学》2016年第12期.
作者简介：黄绍军（1972-）,汉族,四川行政学院经济学部副教授,研究方向：政府与企业投融资调控与管理.
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