原创《如何加强财政投资项目工程变更和签证的评审》
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财政投资项目对我国的经济活动发挥着非常重要的作用,工程变更与签证涉及内容广泛,构成原因复杂,规律性不强,发生的时间无定数,做好工程变更与签证评审工作已成为工程管理中一项重要内容,也成为财政投资评审工作中的重要组成部分.因此,有效地加强财政投资项目工程变更与签证评审,对改善宏观经济管理,深化投资体制改革,促进经济持续稳定健康发展,提高政府投资效益,构建公共财政体系,打造廉洁高效政府,具有十分重要的意义.
一、工程变更与签证的含义
( 一) 工程变更
工程变更是在施工过程中,为保证施工质量、确保施工工期以及满足现场条件变化,由建设单位、设计单位、监理单位、施工单位及其它单位提出的设计修改和完善意见.工程建设一般由投资决策、设计、预算、招投标、合同签订、施工、工程竣工结算和决算验收等阶段组成,在工程建设的任何一个环节,都有可能出现工程变更.尤其是财政投资项目,时间跨度大,工期长,各种不确定性因素较多,工程变更的存在已经成为常态化.
( 二) 工程签证
工程签证指除施工合同及施工图纸所确定的工程内容以外的非施工方原因引起的工程量变化,施工图预算或预算定额取费中未含有而施工中又实际发生费用的施工内容,由业主和监理工程师按合同原则及项目的有关规定,确认是否予以计量与支付,并以书面的形式签认其工程行为的发生与数量.工程签证主要是由于施工条件的变化或无法遇见的情况所引起工程量的变化,具有临时性和偶然性,如由于非施工方原因停工、设计变更以及设计错误、建设单位决定工程中途停缓建等原因造成施工企业的停工、窝工、返工而发生的利益受损等.
二、当前财政投资项目工程变更与签证评审中存在的主要问题
从我们的实践情况看,在全部评审项目中,因工程变更与签证而调整工程造价的项目,占工程竣工决算的比例较大,特别是建筑体量较大工程以及道路桥梁工程所占比重较高.问题主要反映在：
( 一) 忽视项目决策阶段的投资估算
投资估算是项目建设的前期阶段,是形成工程造价的源头,影响工程造价的程度可达到70%-90%,决策正确与否直接影响到工程能否顺利进行,也是项目实施过程中控制工程随意变更与签证的前提.当前投资管理过于重视施工阶段的造价控制,而忽视前期阶段对投资规模、建设内容的有效控制,项目建议书和可行性研究未经过严格审查,就急于上马,导致建设过程中因工程变更与签证引起投资剧增现象,最终造成投资估算的误差较大,出现概算超估算、预算超概算、决算超预算的“三超工程”现象.
( 二) 工程设计重规范,轻经济
一是技术性与经济性结合不够.基于设计费的收取方法和其所要承担责任的不均等,设计人员普遍缺乏经济的理念,一般只重视技术,而忽略其设计的经济性.二是设计功能欠考虑,由于项目的设计为责任终身制,设计单位在设计过程中过分注重规范与安全,而忽视了功能与实用,在施工过程中发现诸多不能满足实际使用的理想化设计,导致工程变更与签证增多.三是为追求速度和经济效益,设计出现误差和不完善,甚至于漏项,未能预见施工现场条件的变化,导致不断出现众多的设计变更与工程签证来解决相关矛盾.四是设计没有进行限额设计.建设单位盲目扩大建设规模、提高建设标准、增加建设内容,不按国家规定的标准,自行提高装修档次,随意变更,加上设计人员的专业素养影响了其对新材料、新技术的熟悉以及掌握程度,最终在实际的操作过程中会造成设计变更,致使其造价一超再超.
( 三) 工程签证管理混乱
一是现场签证职责不明确,签证不及时.一般情况下,现场签证需经建设单位、监理单位、施工单位三方认可并签字盖章确认,方能作为工程决算的依据.在决算评审过程中,存在建设单位、监理单位多人签证或无人签字盖章,现场管理责任人不明确,发现问题事后补签,决算前赶签,其准确性、真实性受时间的延长而受到影响.二是签证格式不规范、内容不具体.某些签证对于所发生事件的数量、规格记录不完善,事件发生的日期不交待,内容模棱两可、用词含糊不清,格式不规范,无可操作性,造成决算时无法计量计价.三是签证材料不实、高于市场.在造价管理部门定期发布的材料信息价以外的主要材料的认定上,工程材料签证存在报审弄虚作假,以次充好,建设单位、监理单位没有经过市场调查就盲目确认,造成财政资金的极大浪费.四是存在高估冒算.一些施工单位为了追求利润最大化,在签证单上巧立名目,更改或添加数据、事项,弄虚作假,有的甚至产生寻租行为,贿赂现场管理人员和监理人员.
三、加强财政投资项目工程变更与签证评审的对策与思考
作为国家经济社会发展的基础,财政投资项目一般工程量大,造价高,目前在工程变更与签证管理上还存在许多薄弱环节,加强工程变更与签证管理是政府控制投资的一项重要工作,也是财政投资评审人员管理水平的综合体现.因此,重视和管理好这项工作是建设单位正确确定工程造价、控制投资的依据,也是财政评审结论准确性的前提和依托.
( 一) 加强项目投资决策前期阶段的论证评审
在项目建设各阶段中,投资决策阶段影响工程造价的程度最高,也是避免产生过多工程变更与签证的前提.在此阶段,主要针对影响工程造价的主要因素作出相应的对策,以达到控制造价的预期效果.项目建议书和可行性研究报告是项目投资决策的科学依据,可防止和减少决策失误造成的浪费,因此,对项目建议书和可行性研究报告的编制和审批审核要严格把关,主要是审核编制单位是否具备资质条件,审核编制的内容是否规范化和标准化,审核报告的真实性和科学性以及是否经过签证和审批,手续是否完备.只有前期把这些问题研究透、了解够,才能最大限度避免建设时不必要的麻烦和风险,从而提高财政投资项目的管理水平,减少或避免建设资金的流失,最大限度地提高财政投资的经济效益和社会效益.
( 二) 加强源头控制,切实减少工程变更与签证的发生
一是在项目设计阶段控制设计变更.加强设计阶段的管理是减少设计变更的有效措施,是减少设计变更的源头和根本.设计人员必须深入项目实地进行充分、系统的踏勘,在与建设单位保持有效沟通的基础上,及时发现问题,不断修正设计方案,提高施工图纸的设计质量,尽可能地做到图纸完整,不漏项、不差错.二是落实项目设计责任制,强化设计的风险与利益分担机制,实现责权利的统一与均衡,从源头减少工程变更与签证的发生.三是推行限额设计.建设单位需严格按照概算批准的规模、内容、标准进行设计和建设,任何部门和单位不得擅自变更,严禁通过设计变更扩大建设规模,提高设计标准,增补项目内容.为避免工程建设过程中因设计变更和工程签证引起的投资剧增现象,坚持先勘察、后设计、再施工的原则,严禁边设计、边施工、边办手续,设计变更应实行先审核后实施的审批制度.
( 三) 加强项目跟踪管理,规范项目变更评审
在项目建设过程中,实时加强对项目实施情况的跟踪管理,对政府重点工程,财政评审中心可派专人参与建设全过程监督,严格控制随意变更擅自增加项目资金预算.对建设过程中非发生不可的变更,由建设单位提出变更申请,再根据变更申请金额大小组织相关部门人员查看变更项目现场,进行专家技术论证,从工程变更的真实性、必要性、合规性、工程造价等四个方面认真审查,确定变更方案,并按规定程序报相关部门审批.
四、结语
现阶段,财政投资项目对我国经济发展起到非常重要的作用.但是,多年以来,财政投资项目在工程变更与签证监管上一直是弱项,只有通过加强对工程变更与签证进行全方位、全过程的管理与控制,才能促进资源节约,合理压缩财政支出,把有限的财政资金用到刀刃上,更好地满足社会经济发展的需要.
工程变更论文参考资料：
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