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《治理理论和公共数字文化服务的社会参和》

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肖希明,完颜邓邓

摘要治理理论主张社会治理主体应由单一走向多元,多元主体应通过相互依存与协调沟通形成共同治理的网络结构,并强调多种治理手段和治理工具的应用,这为公共数字文化服务社会参与主体的多元化、主体间关系的发展、参与模式的创新提供了理论依据.治理理论在国内外公共数字文化服务社会参与实践中已有应用.以治理理论为支撑,发展我国公共数字文化服务社会参与,应该创造社会参与的外部环境,扩大参与主体；构建参与网络,发展合作关系；采用分类治理,探索多种参与模式.

关键词治理理论公共数字文化服务社会参与

引用本文格式肖希明,完颜邓邓. 治理理论与公共数字文化服务的社会参与[J]. 图书馆论坛,2016（7）：18-23.

Governance Theory and Social Participation in Public Digital Cultural Service

XIAO Xi-ming,WANYAN Deng-deng

Abstract Governance theory advocates social governing bodies should be diversified,so as to form a co-governance network by interdependence,coordination and communication. Meanwhile,it also emphasizes the application of a variety of governance methods and tools,which provides a theoretical basis for the diversification of governance bodies of social participation in public digital cultural service,their relations development,and the innovation of participation model. Governance theory has been applied to the social participation in public digital cultural service at home and abroad. To develop social participation in public digital cultural service at home,it is necessary to create proper external environment for social participation,expand participation bodies,build the participative network,develop the cooperation relationship,adopt classified governance,and explore diverse participation patterns.

Keywords governance theory；public digital cultural service；social participation

治理理论于20世纪90年代起源于公共服务供给的政府与市场双失效、社会力量的发展及其处理公共事务能力的提升等背景,提出政府、市场、社会多个主体通过协作、互动结成伙伴关系,共同治理公共事务,以提高治理效率及维护公共利益,为公共服务供给提供了新视角.公共数字文化服务属于公共服务的范畴,公共数字文化服务在资源数字化、网络平台建设、筹资、管理等方面面临着重重挑战,需要社会力量的参与以补充资金、资源、设施、技术、经验以及服务成品等.作为一种既重视政府功能又重视社会组织群体相互合作、共同参与的管理方式和理念,治理理论无疑对公共数字文化服务中的社会参与具备一定的启迪和支撑作用.本文将通过对治理理论的阐释,分析它为公共数字文化服务社会参与提供的理论依据和在公共数字文化服务社会参与中的应用,探讨以该理论为支撑的公共数字文化服务社会参与策略.

1 治理理论的核心观点

治理理论诞生至今没有统一的定义,众多研究者的关注及其应用的广泛性使其分化为不同的分支理论.有学者从政府视角研究治理的多种模式；有学者根据应用范围把治理理论分为公司治理、国家治理、全球治理等多个层次；还有由治理理论发展而来的善治、多中心治理等观点.尽管治理理论的分支有多种,但其核心思想是一致的,笔者总结为以下3点：

1.1 强调社会参与,治理主体由单一走向多元

治理理论提出解构政府权力,向社会放权,强调政府与社会关系的调整,即政府不再是治理的唯一主体,社会组织与公民不再是公共服务的被动“接受者”；由政府这个过去的唯一权力中心向多种权力中心转变.各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可,就可成为在各个不同层面上的权力中心[1].治理主体呈现多元化趋势,除政府以外,各种社会组织和公民个人都可以是治理主体,可以成为政府的合作者,参与公共事务的设计、提供、监督、管理等.因此政府需要鼓励社会力量参与,与市场、社会组织、个人通过合作结成伙伴关系,共同进行公共事务的治理.

1.2 多元主体相互依存,形成网络结构

多元主体的存在及其之间关系的发展形成一种由多元主体(政府、各类社会组织、企业、公民)构成的治理网络结构.该结构是多元治理的基础,有利于多元主体冲突的解决与发展长期互动的合作关系.在这一网络结构中,主体之间的关系呈现如下特点：(1)各主体的相互依赖性.每个主体都无法独自解决一切问题,需要其他主体的协助,各主体之间是相互依存、相互制约的关系,通过利益协调共同完成治理任务.(2)各主体职责边界的模糊性.各主体的相互依赖性决定主体之间需要合作,公共事务往往由多元主体一起合作、共同参与治理.正是多元治理主体的这种相互依存性及其之间合作关系的发展使公共与私营部门及各部门内部的职责界线趋于模糊,使社会力量更容易融入治理体系.(3)主体关系的平等性.政府不再使用其行政权威或通过强制手段完成治理目标,政府与其他治理主体之间是一种平等关系,采用沟通、协调、协商的方式确立治理目标,通过互动交流解决治理问题.在这种关系中,政府的职能不是控制,而是引导,运用政府权力去引导多主体参与,管理与协调多主体的各种参与活动,与社会主体合作治理公共事务.治理实质上是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作,其权力向度是多元的、相互的,而不是单一的和自上而下的[2].

1.3 综合应用多种治理手段和治理工具

多元治理主体的存在和复杂的治理网络结构决定多种治理手段与多种治理工具的并存.治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力,在公共事务的管理中还存在着其他的管理方法和技术,政府有责任使用这些新方法和技术以更好地对公共事务进行控制和引导[3].治理理论赋予了公共事务处理的新手段与新工具,政府可以使用新工具和技术来实现掌舵和指导,以增强自己的能力.这些能力可体现为建构和消解联盟与协调的能力、合作和把握方向的能力、整合和管制的能力[4],而新的治理手段和工具则包括外包、特许经营、合同/协议、发展合作伙伴间的信任关系等.

2 治理理论为公共数字文化服务社会参与提供的理论依据

治理理论的核心是社会参与,政府与社会力量都可以作为治理主体,各主体之间以平等合作与相互依赖的方式参与治理.这为公共数字文化服务引入社会参与提供了理论依据,对促进公共数字文化服务社会参与具有现实价值.

2.1 治理理论提倡多主体治理,为公共数字文化服务参与主体的多元化奠定了基础

治理理论倡导自下而上的公民参与,鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政,从而使公共行政更能响应公众的呼声[5].长期以来,我国公共文化服务供给一直由政府垄断,忽略社会的作用,缺乏社会参与,导致供应不足与供需错位.随着国家数字文化网、数字图书馆推广工程、公共数字阅览室建设计划三大公共数字文化工程的推进,以及图书馆、博物馆等公共文化机构纷纷将其资源数字化并建立网络服务平台,我国公共数字文化服务建设迈入新台阶,然而公共数字文化服务建设中的社会参与却不普遍.在这一背景下,引入治理理论有利于改善政府作为唯一供给主体而造成的“政府失灵”问题,吸纳社会力量参与公共数字文化建设.治理理论提出,允许除政府以外的社会多元主体参与治理,为公共数字文化服务参与主体的多元化奠定了基础.公益性团体、公私企业、学会协会、科研机构、学校、军队等各级各类社会组织及公民个人都可以成为公共数字文化服务的供给主体,或为公共数字文化服务捐献资金与资源,或参与公共数字文化服务的管理、决策、建议、反馈等.这对实现服务化,促进服务供需对接,补充政府的财力、物力、人力等具有重要意义.

2.2 治理理论提出治理主体形成相互依存的网络结构,为公共数字文化服务参与主体关系的发展指明了方向

治理理论认为政府与社会主体间是相互依存与平等的,合作关系的发展取决于政府与其他社会主体间的上下互动,多向交流,这为公共数字文化服务参与主体关系的发展指明了方向.多主体依存及主体间平等的思想要求政府放弃强制手段,采用引导与利益协调的方式进行管理,是否参与公共数字文化服务依靠社会主体的自觉自愿.共同治理网络结构的形成是各主体参与意愿的体现,反映了社会主体的自发性参与,而非政府的强制性要求.正是这种自愿自觉参与,使得各主体之间能够建立一种平等、公平、互信的关系.根据我国公共数字文化服务供给的实际,主体平等性并不是要摒弃政府的主导地位,而是由政府主导下的社会参与逐渐向政府与社会合作转变.政府与社会主体以及各社会主体之间通过平等的对话、协商、谈判等方式参与公共数字文化服务建设,彼此之间是一种友好合作的伙伴关系.

2.3 治理理论主张综合运用多种治理手段,为公共数字文化服务参与模式的创新提供了依据

治理主体多元化导致治理手段的多元化.在由多元主体形成的复杂的治理网络结构中,政府在处理各社会主体的关系时,除行政手段外,还需要运用其他治理手段和工具,由过去单一地依靠行政与法律解决问题,转变为更多地依靠市场机制及借鉴其他领域的方法进行治理.根据治理理论多种治理手段并存的观点,公共数字文化服务中可采用多种社会参与模式,并进行参与模式的创新,任何有助于增进公共数字文化服务效益与提高供给水平的方法、模式都可以应用其中.公共数字文化服务社会参与可以引入市场机制,让社会组织通过公平竞争成为供给主体；可以采用财政税收、利益补偿等调控手段鼓励社会力量投资、捐建；可以应用公司治理的法人治理结构,为社会组织和公民个人参与管理决策提供平台；可以借鉴公私伙伴关系(PPP)中的合作模式,探索政府与社会组织之间的合作方式,拓展合作领域.

3 治理理论在公共数字文化服务社会参与中的应用

3.1 国外应用

国外税法、公共文化服务的专门法律、专业协会及公共文化机构的政策的相关规定以及公民社会的培育为社会参与创造了条件.治理理论在国外公共数字文化服务领域的运用有多种形式：

(1)理事会制度.国外公共数字文化服务项目,如欧洲数字图书馆、美国数字公共图书馆、英国迈克尔项目等都建立了理事会,吸纳来自该国甚至全世界的组织、个人参与项目的管理决策.理事会成员的职业背景多样,为服务项目建设提供专业知识、经验与技术.理事的来源地域、职业领域均体现了参与主体的多元化；以理事会为中介与主导,多元参与主体(理事)形成一个紧密联系的网络,各理事以平等身份参与政策制定、事务协商、项目管理等.理事会制度为广大社会公众参与管理决策提供了平台,有利于公共文化服务建设的化,促进需求表达与服务改善.

(2)与企业合作的业务外包.国外普遍将资源数字化、网络系统建设的业务外包给技术公司,以节省成本,提高效益.公共数字文化服务项目根据业务需求进行公开招标,符合条件的社会组织参与公平竞标,这是对市场机制这一治理手段的应用.欧洲数字图书馆、Florida Heritage Collection的成员馆与技术公司合作完成馆藏资源的数字化,将数字资源提交到平台进行共享；美国数字公共图书馆、欧洲数字图书馆等把网站系统建设业务外包给软件开发商.

(3)来自社会的资金与资源捐助.基金会、专业学会、协会、企业、个人等提供的资金捐助是国外公共数字文化服务项目的重要资金来源.例如,世界数字图书馆得到卡耐基、谷歌、微软3个公司,国会图书馆第三世纪基金会、杰弗逊基金会等6个基金会,沙特阿拉伯阿卜杜拉国王科技大学,以及个人的资金捐助[6].国外社会各界对公共数字文化服务建设的支持还表现在文化资源捐赠上 ,民间的文化资源捐赠丰富了受赠者的馆藏.例如,加拿大图书档案馆接受个人、组织和协会的捐赠,在其网站上说明捐赠目的、捐赠资源的类型及捐赠途径.美国数字公共图书馆除42.21%的资源来自公共图书馆、档案馆、博物馆外,其余均来自政府部门、社会组织、私人馆藏、企业和组织档案、社区学院等[7].社会力量的资金与资源捐助体现了治理主体间的依存关系,即政府、公共文化机构对社会的依赖,其自身条件不足以满足公共数字文化服务建设所需的全部资金与资源,需要从社会获得支持.

3.2 国内应用

由于我国有关社会参与公共文化服务的政策法律滞后,第三方组织发展迟缓,除业务外包外,其他社会参与形式在公共数字文化服务中较少运用.我国的国家数字文化网、数字图书馆推广工程在资源数字化加工外包、网站系统建设、服务宣传推广等业务上与社会力量开展合作.资源数字化加工方面,国家数字文化网的国家中心设有资源建设部,但并不直接承担资源的数字化转换,而是将数字化工作外包给企业.数字图书馆推广工程与相关IT企业合作,把资源数字化加工外包给后者,国家图书馆负责验收终审.网站系统建设方面,国家数字文化网从2012年起与中国文化传媒网在网络硬件设备托管、软件系统开发升级、网站编辑运维等方面开展全方位合作,丰富了网站信息的资讯来源,拓展了终端用户,节省了人力成本,提升了国家数字文化网的专业能级[8].服务宣传推广方面,国家数字文化网和数字图书馆推广工程与主流文化媒体合作,如利用光明日报、新华社、文化报等传统媒体开展宣传,并积极利用微信公众号、微博、移动APP应用等新媒体,结合传统媒体和新媒体的优势和特长来报道和宣传公共数字文化服务.

2014-2015年,我国先后出台了鼓励社会力量参与公共文化建设的一系列政策.发出《关于开展公共文化服务标准化等试点工作的通知》,部署在全国开展公共文化机构法人治理试点工作,确定10个单位为国家公共文化机构法人治理结构试点单位.、国务院印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》,提出鼓励和支持社会力量通过投资或捐助设施设备、兴办实体、资助项目、赞助活动、提供产品和服务等方式参与公共文化服务体系建设.国务院转发等部门《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》,指出采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源等方式确定承接主体,采取购买、委托、租赁、特许经营、战略合作等各种合同方式.山东、河北、河南、四川等相继制订地方性的向社会购买公共文化服务的政策.例如,2015年10月成都市建立“公共文化服务超市”,现场展示及交易公共文化服务项目和产品,在政府(采购方)、社会力量(采购对象提供方)、群众(受惠方)三者之间搭建一个高效、便捷、规范的采购服务平台,促进政府与广大文化社会力量在公共文化服务领域建立合作关系[9].国家与地方层面的政策都为我国公共文化服务建设中的社会参与提供了政策支撑,指明了吸纳社会力量参与的方向.政策鼓励采用向社会购买、租赁、委托、特许经营、管理、捐助、投资等多种方式吸纳社会参与,要求政府采用多种手段为社会力量提供多种参与途径,发展与社会力量的合作关系.作为公共文化服务的组成部分,以上参与方式都可以在数字形式的公共文化服务中应用,把社会参与向公共数字文化服务扩展.

4 以治理理论为支撑的公共数字文化服务社会参与的策略

4.1 创造社会参与的外部环境,扩大参与主体

治理理论强调的是多元主体参与.国外完善的法律政策、市场机制与公民社会的培育保证了社会参与主体的多元化与参与内容的广泛性.我国有关社会参与的政策法律滞后,政府长期独揽公共文化服务供给,导致社会主体参与不足.公共数字文化服务社会参与需要国家的推动和引导,在法律、政策、社会组织的培育等方面提供强有力的支持,为社会参与创造有利的外部条件.

完善的法律与政策环境是社会参与的重要保障.公共数字文化服务的对象是全体公民,法律上需要保障全体社会成员都有权力成为参与主体,政策上要鼓励引导社会成员参与.我国应在现有的公共文化机构的专门法律中明确社会参与的权利,细化参与途径与参与内容等,并继续制定维护社会参与的法律法规,保证社会参与有法可依.例如,在我国尚未出台的《公共图书馆法》中增加社会参与的内容,推动已制定的地方性图书馆、博物馆服务法规条例的修订.如前所述,国家层面有关公共文化服务社会参与的宏观政策已经出台,当务之急是根据国家政策要求,加紧制定地方性政策和公共文化机构的内部政策,从中观与微观层面保障公共数字文化服务社会参与的落实；强调在数字化公共文化服务中社会力量如何参与,并对参与主体作出规定,扩大参与主体范围.所有类型的社会组织,不管公有或私营,非营利或营利；所有公民个人,不仅包括城市发达地区的群众、知识分子,也包括基层、农村、边远贫困地区的群众等弱势群体都可参与,增强自下而上的参与力度,为社会参与创造机会,并保证参与机会均等.

政府向社会购买服务的前提是培育与壮大社会组织,为社会组织分担政府职能创造宽松环境.我国文化类社会组织的现状与政府向社会力量购买公共文化服务的需求还不相适应,现有的具有一定专业服务能力的文化团队组织由于治理结构和管理机制不规范,多数还不能承接政府购买公共文化服务.因此,需要在简化登记手续、引导建立健全内部治理结构等方面,为专业化文化类社会组织的发育成型和规范运作创造条件[10].

4.2 构建参与网络,发展合作关系

在公共数字文化服务中,政府与社会主体通过平等合作共同构成相互依存的网络结构.虽然存在多元治理主体,但政府的责任并没有消失,政府发挥着“元治理”的作用.政府在元治理中承担着主导者的责任,负责制度设计和远景规划,保证整个社会体系处于良好的制度安排下,并促进不同领域的自组织[11].因此政府有责任采取措施构建参与网络,发展主体间的合作关系.

参与渠道是多元主体形成网络结构的关键.在公共数字文化服务中,政府要为社会参与创建渠道,包括推动向社会购买服务政策的制定与实施,加大向社会购买服务的力度,为社会组织创造供给渠道；推进公共文化领域的法人治理改革,为公众创造参与管理决策渠道；制定促进信息公开的政策,充分保障公众的知情权,为公众创造监督渠道；建立反馈与建议受理制度,为公众创造需求表达渠道；实施税收优惠政策,创造社会捐助渠道等.通过创建多样化的参与渠道,使多元主体形成一种自下而上密切联系的网络结构,结成利益共同体,共同参与公共数字文化服务建设,以提高服务效率,增进服务效益.

在共同治理的网络结构中,参与主体间既存在利益一致,也可能存在利益冲突.均衡的利益协调机制是调动社会主体参与积极性,发展合作关系的前提.政府需要完善利益协调机制,采用政策、法律法规、管理等手段从宏观层面调控和规范主体间的合作行为,协调不同主体的利益需求,加强对社会参与的监管；引入利益补偿机制,在主体间的合作事项中平衡利益,特别是向社会购买服务即以社会组织作为服务供给主体,政府要根据社会组织提供服务的性质、类别、受众范围等明确利益补偿算法,使社会组织的服务成本得到补偿.以均衡的利益协调与补偿机制,促进政府自身与社会主体的合作以及社会主体间的公平竞争与合作,通过协调、对话的方式发展和深化合作关系.

4.3 采用分类治理,探索多种参与模式

治理理论倡导政府采用多种治理手段与工具,除政府权威以外,更多采用市场机制、政策鼓励等引导社会参与.公共数字文化服务参与主体的多元性、参与事务的复杂性与服务性质的差别决定了参与模式的差异,需采用分类治理方法,探索多样化的公共数字文化服务社会参与模式.

(1)从参与主体的特征,如社会组织的性质、业务,公民个人的专长、能力等出发,采用合适的参与模式.根据社会组织的性质决定其参与公共数字文化服务的模式,营利性组织参与有偿提供服务,采用政府向社会购买服务的模式；非营利性组织参与无偿提供服务,如社团、协会提供的志愿性服务模式.根据社会组织的业务范围决定其参与或合作的具体事务,如技术公司参与资源数字化加工外包、网站建设外包.根据公民个人的能力、职业背景等,让有特定专长的公民参与具体事务的管理与建设.所有社会组织和公民都可以参与提供建议、反馈需求与意见、监督、捐赠资金与资源等治理事务.

(2)根据公共数字文化服务项目的性质(经营性项目、准经营性项目、非经营性项目),决定哪些服务必须由政府提供,哪些服务可以采用准市场机制由社会组织提供,哪些服务可以采用市场机制完全由社会组织投资运营,这方面可以借鉴公私伙伴关系(PPP)模式.PPP模式按照服务项目的性质把公私合作分为外包类、特许经营类、私有化类,每大类下分为若干小类,如服务外包、管理外包、运营和维护(O&M)、租赁-建设-经营(LBO)、建设-拥有-经营(BOO)等.借鉴PPP模式,公共数字文化服务中的资源数字化加工、软件开发、服务项目的整体购买可以采用服务外包模式；基础设施的运营管理和维护,如公共电子阅览室硬件设施的管理维护、公共数字文化服务网站的维护等可以采用管理外包模式或运营和维护(O&M)模式；公益性数字文化活动的组织与承办、民办文化机构提供的免费或低收费数字文化服务可以采用建设-拥有-经营(BOO)模式.另外,还可根据服务项目的实际情况,对PPP模式进行扩展应用与创新,如采用公私合资(JV)模式、建设-经营-转让(BOT)模式、建设-租赁-转让(BLT)模式等.多种参与模式的有机结合,有助于扩大公共数字文化服务的供给主体,丰富服务供给方式,提高服务供给效率.

参考文献

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作者简介肖希明,武汉大学信息管理学院教授,博士生导师；完颜邓邓,武汉大学信息管理学院图书馆学2014级博士研究生.